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di Luigi Biscardi
relatore del disegno di legge, Ds

Il serio confronto parlamentare avviato sul tema della parità scolastica costituisce una novità assoluta, visto che fino ad ora le diverse letture degli articoli 33 e 34 della Costituzione non hanno consentito al Parlamento di affrontare sul piano legislativo una questione pure non eludibile. Il concetto di servizio pubblico integrato appare costituzionalmente improprio, perché l'istruzione laica, democratica e pluralista può essere offerta soltanto dallo Stato. Occorre quindi seguire un percorso programmatico che porti ad un sistema scolastico nazionale nel quale sia assegnato un ruolo specifico tanto alla scuola pubblica quanto a quella privata.
Del resto, lo stesso disegno di legge delle opposizioni accede all'idea del servizio scolastico nazionale, abbandonando la precedente opzione per il servizio pubblico integrato. Per quanto riguarda il finanziamento della parità scolastica, non si può aggirare l'esplicito divieto di oneri a carico dello Stato posto dalla Costituzione. Pertanto, come già affermato da Dossetti alla Costituente, appare compatibile con il dettato costituzionale soltanto la previsione di provvidenze da destinare agli alunni ed alle famiglie. Né possono valere, a sostegno di tesi diverse, i richiami alle realtà estere, poiché le differenze derivano dalla diversa storia della scuola italiana. Una legge sulla parità scolastica equilibrata e costituzionalmente corretta può sancire definitivamente il passaggio dal centralismo all'autonomia delle istituzioni scolastiche, favorire lo sviluppo della qualità del servizio ed offrire un quadro più ampio di rafforzamento dell'offerta formativa.
La lettura della Costituzione, del suo complessivo Titolo II (rapporti etico-sociali, con particolare attenzione per gli articoli 33 e 34), nonché delle eventuali norme di connessione (articolo 3) non ha trovato in genere, ma soprattutto presso coloro che ne hanno voluto e ne vogliono ancora dare un'interpretazione forzata, in contrasto con la lettera stessa del dettato costituzionale, possibilità di traduzione legislativa ordinaria.
In questo è da ravvisare obiettivamente una ripetuta incertezza, quasi una renitenza del Parlamento, ad affrontare una questione che si è sempre fermata sulla soglia dell'inizio di discussione, come può rilevarsi da un puntuale riepilogo dei precedenti che ho svolto in sede di Commissione.
La discussione che si svolge nell'attuale XIII legislatura segna dunque, rispetto ai suoi precedenti parlamentari, una netta inversione di tendenza. Ben maggiore è stata l'attenzione prestata alla parità scolastica nel corso di un dibattito particolarmente serrato ed articolato in Commissione, che ha trovato il suo fondamento nel riconoscimento della ineludibilità di una questione che si trascina da mezzo secolo in una polemica spesso di alto profilo ma, altrettanto di frequente, indugiante in viete ripetizioni.
Tralascio i dettagli, i particolari, le considerazioni minori sempre ritornanti e che ritornano anche in questo dibattito, per concentrare l'attenzione sui due punti essenziali che costituiscono l'impianto di una legge equilibrata sulla parità, cioè la disciplina tra la parità nei suoi aspetti procedurali e il diritto allo studio.
Interrogativo centrale del dibattito è stato ed è, in fondo, il seguente: deve una legge sulla parità fare propria la concezione di un servizio pubblico integrato dell'istruzione? Cogenti affermazioni di ordine costituzionale, già da me analiticamente esposte nel dibattito in Commissione, cui non può non rinviarsi, conducono, infatti, a deporre la prospettiva del servizio pubblico integrato, costituzionalmente improprio - o meglio, inaccettabile - quale asse portante della parità scolastica, seguendo, di contro, un percorso programmatico che presti attenzione alla concreta strumentazione di questa. Scuola pubblica e scuola privata rispondono, infatti, ad esigenze diverse. La scuola pubblica, aperta a tutti e pluralistica nel progetto educativo, dotata di autonomia unitaria nelle sue finalità e nel progetto formativo, svolge una funzione pubblica non riducibile alla stregua di altri servizi in quanto rispondente ad un diritto sociale costituzionalmente garantito. Il servizio pubblico formativo non può che essere svolto da pubbliche istituzioni, in quanto democratico, laico e pluralista, laddove le scuole private, espressione di rispettabili, particolari tendenze culturali o religiose non svolgono una funzione per tutti.
Altra è allora la prospettiva da imboccare, quella di un sistema scolastico nazionale in cui figurino, ma con diversa collocazione, le scuole pubbliche e le scuole paritarie private.
Rimane beninteso fermo che entro tale sistema scolastico nazionale non possa aversi esercizio scolastico in contraddizione con le finalità della Costituzione repubblicana e dell'identità nazionale, soprattutto laddove è inequivocabilmente sancito il compito della Repubblica di dettare le norme generali sull'istruzione e il diritto-dovere di istituire scuole di ogni ordine e grado su tutto il territorio nazionale.
Solo quella prospettiva, infatti, può assicurare la contestuale guarentigia della libertà nella scuola e della libertà della scuola. Due libertà queste che sono state scolpite nella cristallina definizione che ne ha dato Norberto Bobbio: "Libertà nella scuola vuol dire che nell'interno di quella particolare istituzione che è la scuola i due soggetti del rapporto educativo, gli insegnanti e gli allievi, non debbono essere obbligati o peggio costretti ad abbracciare una credenza, una dottrina filosofica, un'ideologia esclusiva o imposta come esclusiva, ma hanno il diritto di dare e rispettivamente di ricevere diverse ideologie, di darle e riceverle criticamente".
Il riconoscimento della libertà della scuola rientra perfettamente nella concezione dello Stato, questo è il punto. Se Stato laico vuol dire uno Stato che non impone una sua concezione del mondo, se ne può dedurre che questa forma di Stato può essere attuata tanto permettendo la pluralità di insegnamento all'interno della scuola statale, quanto la pluralità delle scuole e quindi l'esistenza di scuole non statali.
Ed è oltremodo significativo che il disegno di legge n. 4127 delle opposizioni, di cui è primo firmatario il senatore Tarolli, per il quale oggi è esercitato il diritto di tribuna e che rappresenta la riscrittura di altro disegno di legge precedente, acceda all'idea del servizio scolastico nazionale, superando la precedente formulazione ancora attestata sulla proposta di un servizio pubblico integrato.
Né può dirsi questo l'unico profilo attorno al quale il proficuo dibattito svolta si in 7a Commissione, in Comitato ristretto abbia consentito di registrare concordanze significative. Tra queste preme a chi è stato relatore in Commissione richiamare un orientamento relativo al personale delle scuole paritarie, che non era mai stato enunciato in modo così fermo e perentorio. Si fa cioè riferimento ad una modalità di reclutamento che si svolga attingendo ad albi di personale docente e direttivo abilitato da parte dello Stato all'insegnamento. Il requisito dell'abilitazione può essere così concepito quale indicatore pubblico di competenze e qualità professionali, secondo criteri comuni a tutta la classe docente.
Il secondo ed essenziale snodo è il finanziamento della parità. Non posso non rinviare, anche in questo caso, per le argomentazioni giuridiche da me formulate su tale profilo, agli atti del dibattito tenutosi in 7a Commissione, né posso, tuttavia, non rammentare come la Costituzione rechi espresso divieto di oneri a carico dello Stato, con un precetto inequivoco - un vecchio brocardo dice: "In claris non fit interpretatio" - rispetto al quale qual si voglia interpretazione sistematica ed evolutiva dell'ordito di princìpi costituzionali, espressi nella prima parte della Carta repubblicana, non può porsi solo come elusiva.
Diverse sono - come è noto - le opzioni ipotizzabili: buono-scuola, convenzione tra Stato e istituto scolastico, agevolazioni fiscali nella duplice veste di credito di imposta o di detraibilità di imposta, retribuzione del personale a carico dello Stato. Di queste possibili soluzioni possono dirsi compatibili con il precetto costituzionale soltanto le provvidenze destinate direttamente agli alunni o alle loro famiglie, non anche quelle destinate alle scuole.
È da notare che tale distinzione si rifà al momento storico del fondamento della nostra democrazia: il momento più alto della discussione in sede di Assemblea costituente fu proprio quello relativo agli articoli 33 e 34, quando si raggiunsero vette, cime assai alte di pensiero non toccate, appunto, da interessi di potere.
La posizione fu espressa limpidamente in Assemblea costituente dall'onorevole Dossetti (seduta del 30 aprile 1947) nel corso della discussione concernente il diritto dei capaci e meritevoli a raggiungere i più alti gradi di istruzione pur se privi di mezzi.
Nel dibattere su quello che è oggi l'articolo 34 della Costituzione, l'onorevole Dossetti rimarcava una distinzione tra libertà di insegnamento, nel suo aspetto dottrinale e culturale, e libertà di insegnamento, nel suo aspetto organizzativo-strutturale di istituto.
Nel momento in cui era stata introdotta (il giorno precedente) l'espressione: "senza oneri per lo Stato" nell'articolo 33 della Costituzione, l'onorevole Dossetti affermò: "Ciò vuol dire che quando ieri abbiamo escluso oneri per lo Stato, circa l'aspetto organizzativo e strutturale, abbiamo posto una norma che non contraddice altre norme, che abbiano invece, come contenuto e obiettivo, soltanto quello di assicurare la libertà di insegnamento nel primo senso, da cui, quindi, discendano provvidenze di carattere personale, ossia date alla persona. E queste provvidenze sono evidentemente necessarie e devono essere affermate per tutti, una volta disposte in via generale e non possono essere escluse per gli alunni delle scuole non statali, se non si vuole, in pratica, rinnegare, ancora una volta, la libertà di insegnamento". Ed è questo che il disegno di legge contiene.
Al di là delle interpretazioni di comodo, molto singolari che ieri ne ha dato il collega Pedrizzi, l'orientamento giurisprudenziale della Corte costituzionale in materia dal 1982 al 1984 è stato sempre lo stesso. Nel 1982 la Corte costituzionale - presieduta autorevolmente, allora, dal senatore Elia - osservava che "dalla garanzia costituzionale, ossia dalla libertà di scelta del tipo di scuola preferito, come di altre libertà (si pensi alla libertà religiosa o a quella di associazione) non può certo dedursi l'obbligo della Repubblica di assumersi gli oneri eventualmente necessari". È così la sentenza n. 668 del 1988: il principio di parità di trattamento non può spingersi fino alla determinazione dell'obbligo della Repubblica di assumersi gli oneri eventualmente necessari per l'esercizio di tale ultima scuola.
Pertanto, le opzioni si riducono drasticamente di numero rispetto al novero di quelle astrattamente praticabili e risulta in egual misura che le provvidenze agli alunni e alle famiglie (le uniche ammissibili, come si è detto) intanto possono trovare un ancoraggio al dettato costituzionale nell'articolazione ampia dei suoi principi, anche degli articoli 29, 30 e 31 del Titolo II e soprattutto quello di uguaglianza sostanziale di cui all'articolo 3, secondo comma, in quanto si collochino in una più complessiva prospettazione relativa al diritto allo studio.
Quanto al richiamo che i colleghi della minoranza fanno alla situazione degli altri paesi, occorre tenere conto di una diversa storia della scuola italiana.
La scuola italiana è stata una scuola di Stato, perché è stata la scuola del Risorgimento italiano, che è cominciato con Francesco De Sanctis, ed ha assicurato, a partire dalla diffusione della scuola elementare, la crescita culturale di questo paese.
Infatti è da tenere bene a mente che, diversamente da quanto avviene in altri paesi europei, nei quali non è presente alcun vincolo costituzionale, non ogni forma di contribuzione pubblica alla parità scolastica possa dirsi ammissibile sul piano, in primis, della legittimità costituzionale.
Pertanto, i richiami ad altre esperienze europee non appaiono congrui, dovendosi di contro fare esclusivo riferimento a principi sovraordinati alla fonte legislativa, inequivocabilmente sanciti dalla Costituzione.
In conclusione, onorevoli colleghi, le conseguenze che una legge sulla parità equilibrata e costituzionalmente corretta può avere su una situazione della scuola italiana (che poi equivale a quella di tutti gli altri settori della vita italiana), in un momento di difficile transizione dal consunto, ma non mai del tutto vanificato centralismo burocratico-ministeriale all'impegnativa scommessa dell'autonomia e della riforma del Ministero della pubblica istruzione e dell'amministrazione scolastica possono essere in sintesi così indicate: estensione generalizzata del principio dell'autonomia scolastica quale modalità organizzativa e nello stesso tempo sostanza formativa, funzionale ad un'assunzione di responsabilità dei docenti e ad una consapevole acquisizione di cultura e di libertà da parte di chi sceglie; sviluppo e ampliamento della qualità della scuola nel suo complesso. Le norme sulla parità, e soprattutto la puntuale e ferma applicazione di esse, non possono che mettere fuori gioco, nel volgere di pochi anni, quelle scuole (e tutti sappiamo che ce ne sono tante) che fruendo del riconoscimento legale hanno costruito la loro fortuna e la loro espansione nel perseguire l'acquisizione del titolo di studio a tutti i costi, senza alcun interesse per la continuità e la profondità dell'impegno di studio, che per la formazione culturale risultano indispensabili e insostituibili. Infine, si delinea un quadro più ampio di rafforzamento dell'istruzione e della formazione, tanto richiamate nelle analisi delle esigenze primarie della società contemporanea quanto invece (come ben sappiamo, anche sul piano parlamentare) pretermesse nella prassi e nelle realizzazioni concrete.

13/08/1999 webmaster@euganeo.it

il collegio senatoriale di Tino Bedin