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I contenuti ed i percorsi di una autentica rivoluzione
L'autonomia
tra scuola, territorio, enti locali
I riferimenti normativi, le possibilità offerte dal federalismo costituzionale, le decisioni da preparare
a da prendere a livello territoriale e scolastico

di Cristiano Zironi

PREMESSA. A FRONTE DELLE OPERAZIONI DI DIMENSIONAMENTO DELLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE. IN VIA PRELIMINARE, LE QUESTIONI NEVRALGICHE DI CARATTERE GENERALE

Si nota una tendenza, man mano che procede il percorso attuativo dell'autonomia, a perdere di vista, se non a sacrificare e comprimere, il concetto stesso di autonomia delle scuole, a ridurre gli spazi delle componenti interne della scuola, con una sottolineatura del ruolo degli enti locali e degli uffici dei provveditorati (ad esempio i nuclei di supporto che tendono a travalicare le loro delimitate competenze) con il rischio, in definitiva, di vedere un semplice decentramento amministrativo nel nuovo processo. Emerge talora il rischio effettivo che l'autonomia venga messa sotto tutela, oppure che sia ridotta ad una mera razionalizzazione.
Occorre, a tal proposito, ribadire preliminarmente tre concetti a mio parere essenziali:
- l'autonomia delle scuole è una riforma istituzionale vera e propria, con la quale viene restituita alla società la autonomia funzionale in materia di educazione, istruzione e formazione. Lo Stato - in applicazione della Costituzione e come era riconosciuto anche nel testo del nuovo art. 56 approvato dalla Bicamerale e dalla Camera (poi non approvato pe l'interruzione dell'iter parlamentare delle riforme) - afferma - nel quadro del principio di sussidiarietà e del riconoscimento del ruolo originario delle formazioni sociali e dei corpi intermedi entro i quali operano le persone - il ruolo autonomo delle scuole, intese comunità scolastiche, dotate di propri diritti rispetto a quelli dell'ordinamento burocratico centralistico dello stato. Si passa dalla scuola a modello napoleonico, ad una scuola a modello pluralistico effettivo.
- La maggior parte dei poteri e delle competenze passano non dallo Stato agli Enti Locali, ma direttamente alle singole scuole che diventano esse soggetti istituzionali (autonomie sociali) di pari dignità con le autonomie locali; regioni, province e comuni acquisiscono poteri importanti, ma chiaramente residuali rispetto a quelli delle singole scuole; a queste ultime vengono attribuite dalla nuova normativa le funzioni primarie e proprie della specificità della funzione scolastica.
- l'autonomia istituzionale è in funzione dell'autonomia didattica; in data 30 ottobre il Consiglio dei ministri ha approvato il testo dello schema di dpr recante il Regolamento dell'autonomia didattica e ciò è rilevantissimo, in quanto in esso si esprime il "contenuto" dell'autonomia, cioè quanto le scuole autonome dovranno fare: partendo dal progetto educativo di istituto o come viene oggi definito "piano dell'offerta formativa", passando attraverso l'autonomia organizzativa e metodologica, per approdare al nucleo vero e proprio che è l'autonomia del "curriculum", cioè del piano di studio che ogni scuola deve adottare, con riferimento ai contenuti ed agli indirizzi di studio che vuole offrire all'utenza.

In questo scenario il punto focale è quello dei rapporti che si pongono fra amministratori locali ed operatori del mondo della scuola, come le vicende degli ultimi mesi stanno a dimostrare ed è parimenti nevralgico esaminare ed approfondire il tema del rapporto fra scuola ed enti locali e, più in generale, fra scuola e territorio.


2. SCUOLA, ENTI LOCALI, TERRITORIO. UN RAPPORTO CHE VIENE DA LONTANO.

La scuola come soggetto autoreferenziale, che opera in modo isolato e pressoché prescindendo dal contesto ambientale e territoriale, ha mostrato segni di crisi da tempo. A partire dalla Commissione di Indagine istituita dall'allora Ministro Gui nel '62, passando per i decreti delegati del '74, fino alla legge delega del Ministro Jervolino (poi sfortunatamente non attuata dal suo successore), si è avvertita l'esigenza di porre la scuola in più stretta relazione con il territorio e con le forze in essa operanti, siano queste gli enti locali, le forze sociali, le componenti della scuola (genitori, studenti, docenti e amministrativi). Il precedente Governo Prodi ha sviluppato una serie di provvedimenti, articolati ma convergenti in un unico disegno, fortemente innovativi, il principale dei quali è stato l'introduzione - in modo irreversibile - della autonomia scolastica. Ne è emerso un quadro fortemente modificativo e riformatore che, pur ancora da completare con il riordino dei cicli e l'innalzamento dell'obbligo, cui è connesso il sistema integrato fondato sulle leggi della parità e della nuova formazione professionale, rivoluziona i rapporti fra scuola e territorio e fra scuola ed ente locale.
L'autonomia, in particolare, intesa non come decentramento dei poteri e delle funzioni dell'apparato centralistico-burocratico del Ministero dell P.I., ma in un'accezione più profonda di "autonomia funzionale", in pratica, diviene l'elemento fondamentale del cambiamento nel rapporto scuola-territorio, in quanto ogni istituzione deve rapportarsi con il proprio contesto ambientale ed essere da questo direttamente e indirettamente controllata. In questo senso si passa dal "modello napoleonico", in cui il centro, cioè lo Stato, in quanto garantisce il titolo di studio, è autorizzato ad impostare programmi, fornire docenti ed effettuare controlli dall'alto, ad un sistema di tipo anglosassone, in cui le scuole operano in modo flessibile, diversificando programmi e indirizzi ed in cui il controllo - oltrechè dal sistema di valutazione e di autovalutazione - si esprime essenzialmente dal basso, attraverso l'inevitabile giudizio e confronto effettuato dall'utenza e dalla forze sociali.
Un rapporto che viene da lontano e che ha avuto alti e bassi, si definisce finalmente in modo congruo e interpella fortemente tutti i soggetti interessati.

Un chiarimento è essenziale. Il rapporto scuola-territorio non può esprimersi solo come il rapporto con gli Enti Locali, o, peggio, come compensazione e mediazione fra le richieste campanilistiche espresse da questi ultimi, in vista di una razionalizzazione e semplificazione organizzativa, pure importante, ma deve porsi come lettura del territorio e dei suoi bisogni formativi e come risposta di qualità e di offerta educativa-formativa che le singole scuole debbono essere in condizione di offrire alla loro potenziale utenza. In questo modo si pone anche il rapporto fra domanda e offerta formativa con riferimento al mondo del lavoro e alle nuove politiche attive per l'occupazione giovanile, come portate dai recenti provvedimenti D.L. 469/97 e Legge Treu n. 196/98. Tuttavia non si deve cadere in una visione "funzionalista" della scuola, ma comprendere - al contrario - che la scuola di oggi deve mettere in condizione lo studente di sviluppare la sua piena personalità per essere in grado, in ogni momento della sua vita, non solo di possedere nozioni che diventano rapidamente obsolete, ma di sviluppare uno spirito critico ed "imparare ad imparare" .
Tale concezione si ricava dal complesso delle nuove normative che sono intervenute negli ultimi due anni e che necessitano di una completa conoscenza e di un approfondimento e, vorrei dire, di un coordinamento fra di loro per un'efficace e coerente interpretazione ed applicazione.

Il quadro legislativo e regolamentare recente poggia essenzialmente su quattro provvedimenti fondamentali :
- la legge 59 del 15 marzo 1997 (più nota come "Bassanini uno") che non solo - con l'art. 21 - ha introdotto l'autonomia delle scuole, ma che ha prodotto un profondo e radicale trasferimento di poteri e di competenze dallo stato centrale agli enti locali. E' da notarsi, perchè rilevante, che mentre per tutti gli altri settori (sanità, sociale, politica industriale, riforma del collocamento e politiche attive del lavoro, ambiente, ecc.) il trasferimento di poteri avviene in favore degli enti locali (province e comuni) e delle regioni, viceversa per quanto concerne la scuola e l'istruzione, esso avviene verso le singole istituzioni scolastiche, riducendo le competenze degli enti locali a quelle programmatorie, ai servizi di supporto (primo fra tutti l'edilizia scolastica) e a taluni servizi di supporto all'autonomia e all'innovazione come previsti dall'art. 139 del D. Lgs.vo n.112. Si tratta in definitiva di poteri residuali rispetto allo specifico della scuola, che viene mantenuto in capo alle singole scuole;
-  il D.P.R. n. 233 del 18 giugno 1998, avente per oggetto il dimensionamento e la programmazione delle scuole sul territorio;
F il Decreto legislativo n. 112 del 31 marzo 1998, prima citato, che nel Capo III si occupa dei trasferimenti di competenze in materia scolastica e nel Capo IV in materia di formazione professionale e che assegna a Regioni, Province e Comuni rilevanti responsabilità;
- lo schema di decreto-regolamento sull'autonomia didattica, approvato dal Consiglio dei ministri il 30 ottobre 1998.

A questi se ne aggiungono altri due, di contenuto apparentemente specialistico, pure fortemente connessi con l'intero processo dell'autonomia e dell'innovazione: la legge 196 del 1997, più conosciuta come "pacchetto Treu" e il decreto legislativo 469/97 - in corso di recepimento da parte delle regioni con proprie leggi - riguardante la riforma del collocamento e cioè le nuove politiche attive del lavoro, l'istituzione dei centri per l'impiego e l'orientamento professionale
Vediamo di esaminarli sinteticamente nei contenuti, aspetti e riflessi fondamentali.

3. LA LEGGE 59/97 CHE ALL'ART. 21 INTRODUCE L'AUTONOMIA SCOLASTICA

La approvazione della legge 15 marzo 1997 n. 59 ha dato concreto avvio, dopo anni di dibattito, al cosiddetto "federalismo possibile" a Costituzione invariata. Ha posto in essere un processo di trasferimento di poteri e funzioni dallo Stato alle regioni ed agli enti locali e ad altri soggetti, nel segno del principio di sussidiarietà e procedendo ad un decentramento e revisione degli uffici centrali dei ministeri. Dentro tale processo, che coinvolge tutti i settori amministrativi dello Stato, tranne quelli che richiedono la competenza specifica unitaria a livello nazionale, è stato aggiunto anche il precedente provvedimento che riguardava l'autonomia scolastica. Si deve ricordare, tuttavia, che quest'ultima viene da un dibattito profondo, con radici nel passato, fin dal primo progetto proposto dall'allora ministro Galloni (1984) e culminato con la legge delega Russo-Jervolino, poi lasciata decadere da D'Onofrio. Quindi, pur acquisita dentro la "Bassanini uno", l'autonomia scolastica ha una propria fisionomia specifica ed una propria origine remota, che si riscontra i numerosi elementi: il trasferimento dei poteri in capo alle scuole più che non agli enti locali, come invece succede per gli altri settori; il mantenimento della dimensione nazionale del servizio scolastico e il perseguimento di standard di qualità compatibili con il mantenimento del titolo di studio; la prevalenza del momento didattico e curricolare rispetto a quello organizzativo; il mantenimento dell'ambito nazionale per il reclutamento del personale docente e non docente e per la salvaguardia dei livelli di fruizione del diritto allo studio. Infine, elemento non secondario, la determinazione eguale su tutto il territorio nazionale del sistema degli organi collegiali di gestione e del servizio di valutazione.

Diverso deve quindi essere l'approccio e l'analisi delle norme contenute nell'art.. 21, che riguardano solo la scuola, da tutte le altre che riguardano gli altri settori. Con l'art. 21 non solo viene introdotta e riconosciuta l'autonomia e la personalità giuridica alle scuole che ne possiedono le potenzialità didattiche ed i requisiti, ma soprattutto viene trasformato dall'interno il sistema scolastico e affidato alla scuola singola il nuovo importante compito di divenire un vero e proprio "centro di azione sociale".

In particolare i commi 8, 9 e 10 che regolamentano l'autonomia didattica e la sperimentazione-innovazione assegnano alle singole istituzioni scolastiche competenze fortemente innovative, che vanno ben oltre la semplice autonomia organizzativa o metodologicamente limitata. Non è solo questione di orari o di settimana corta e di superamento di vincoli in materia organizzativa e gestionale, ma sono la potenzialità del curriculum autonomo e delle possibilità di sviluppo di nuovi indirizzi e di nuove competenze didattiche (nella formazione professionale, nel post-secondario, nell'educazione degli adulti, ecc.) che danno la misura dell'autentica rivoluzione innescata.


4. Il DPR 233/98 SUL DIMENSIONAMENTO.

La Gazzetta Ufficiale del 16 luglio 1998 ha pubblicato il D.P.R. 18/6/1998 N. 233 concernente il Regolamento recante norme per il dimensionamento ottimale delle istituzioni scolastiche statali e per la determinazione degli organici funzionali dei singoli istituti, a norma dell’art. 21 della legge 15 marzo 1997 N. 59". Il nuovo testo porta delle modifiche importanti rispetto a quello varato inizialmente dal Governo il 15 marzo e sottoposto all'esame delle commissioni istruzione di Camera e Senato ed accoglie gran parte delle proposte formulate in quella sede. Soprattutto accoglie molti dei suggerimenti provenienti dal mondo della scuola, migliorando ulteriormente un regolamento che, di per sé, era già largamente positivo. Tra le novità introdotte, le due più immediatamente appariscenti sono la riduzione da 600 a 500 del numero minimo degli studenti necessario perchè le scuole possano avere l'autonomia e, per seconda, la soppressione del comma dell'art. 2 che, in caso di non raggiungimento dei parametri minimi, imponeva come "prioritaria" l'aggregazione orizzontale delle scuole. Il nuovo 5° comma ora afferma che "sono unificate orizzontalmente con le scuole dello stesso grado comprese nel medesimo ambito territoriale, o verticalmente in istituti comprensivi, a seconda delle esigenze educative del territorio e nel rispetto della progettualità territoriale". Ciò non significa dare il via libera o spingere a privilegiare le verticalizzazioni selvagge, solo per comodità, ma al contrario confermare, ancora una volta, che l'obiettivo della autonomia istituzionale sta nella autonomia didattica e che la scelta affidata alle conferenze provinciali di organizzazione della rete deve essere fondata su ragioni anzitutto didattico-progettuali.
Ma vi sono altre e, per certi versi, più significative novità. La prima è solo una sostituzione lessicale: all'art. 2 laddove si diceva che l'autonomia amministrativa, organizzativa, didattica e di ricerca e progettazione educativa veniva "attribuita", quindi in qualche modo concessa dall'alto, oggi nel testo definitivo si afferma invece che essa è "riconosciuta" alle istituzioni scolastiche che possiedono i requisiti. Ciò implica da un lato un giusto e formale riconoscimento delle scuole autonome come autentiche "autonomie sociali" che possiedono una propria originaria funzione e sovranità e, dall'altro, la conferma che il dimensionamento, la formulazione degli ambiti, la dotazione dell'autonomia e della personalità giuridica sono appunto "riconosciute" alle scuole già esistenti e non comportano un processo verticistico di impostazione astratta della programmazione scolastica. Le scuole autonome divengono soggetti nuovi, nuove autonomie funzionali con pari livello di rappresentanza rispetto alle altre tradizionali autonomie che sono quelle territoriali. E' questa la grande rivoluzione istituzionale e di quadro politico e culturale che l'applicazione odierna comporta. Se lo si legge in combinato disposto con gli articoli successivi 4 (sulle competenze integrate enti locali-scuole) e 5 (sul tetto delle istituzioni da ammettere, tenuto conto delle compatibilità di organico e di risorse umane), si vede come il quadro si sia ulteriormente definito.
Infine, ancora più rilevante, è l'accoglimento della richiesta - sempre caldeggiata in modo particolare dal mondo scolastico - a valorizzare di più le componenti scolastiche vere e proprie. La composizione originaria della conferenza provinciale le vedeva assenti, stante che la composizione imperniata sulla provincia, sui comuni, sul provveditore e sul presidente del consiglio scolastico provinciale e poteva far credere che la scuola fosse pressoché ignorata. Le ultime due figure, per quanto operanti all'interno del sistema scolastico, non possono infatti essere considerate protagonisti e componenti reali della comunità scolastica. Oggi il nuovo regolamento fà piazza pulita di queste preoccupazioni con l'introduzione, al 2° comma dell'art. 3 - che è proprio quello in cui si individua e si regolamenta la composizione della conferenza provinciale - della seguente aggiunta: "assicurando il coinvolgimento di tutti i soggetti scolastici interessati". La nuova dizione deve essere letta come l'obbligo nel predisporre i lavori della C.P.O. di "coinvolgere" e rendere attive tutte le componenti scolastiche : genitori, studenti, docenti, dirigenti e personale amministrativo. Non solo consultandole o promuovendo l'emissione di proposte e pareri, ma coinvolgendole, cioè chiamandole a co-decidere, sia pure in forme e con modalità di voto diverse dai membri di diritto. Ciò può avvenire sia nella regolamentazione dei lavori della conferenza, con la adozione di adeguate "norme di funzionamento", sia nella istruttoria e nella redazione e formulazione del Piano Provinciale. Solo con il coinvolgimento pieno dei soggetti interessati la scommessa dell'autonomia potrà essere vinta. L'autonomia è una grande rivoluzione, istituzionale e didattica, ma soprattutto di cultura e di costume. Per questo essa deve poggiare sul coinvolgimento di tutte le parti chiamate in causa (enti locali, strutture centrali e periferiche dell'amministrazione, parti sociali, ma essenzialmente le componenti interne della scuola), in un ampio quadro di concertazione, parola magica che deve essere valorizzata anche in questo frangente, per far capire che è un processo che si mette in moto e che nessuno può venirne escluso o pensare di decidere a colpi di maggioranza. Anche per questo il testo finale del dpr sul dimensionamento va nella direzione giusta prevedendo 'attuazione dell'autonomia come un processo che impone la "concertazione" e la condivisione di tutti i soggetti interessati: enti locali, scuole, componenti scolastiche. Nessuna di esse può prescindere dalle altre, nè può essere ignorata.

Secondo punto fermo. Autonomia e non semplice decentramento. Prima di affrontare estesamente il percorso dell’autonomia, sono indispensabili due premesse o scelte preliminari.La prima: vogliamo dar luogo ad un vero sistema di "autonomie sociali" restituendo a questa parte della società l'autonomia che il sistema napoleonico-centralistico finora le aveva sottratto; oppure ci è sufficiente un semplice decentramento delle funzioni finora svolte dal meccanismo statuale-ministeriale? Quale è l'equilibrio che si può raggiungere fra le esigenze di effettiva autonomia funzionale e culturale delle singole scuole e il mantenimento del valore legale del titolo e quindi di standard nazionali necessariamente uniformi? Deve essere rilevata la "grande rivoluzione" che il Governo Prodi ha innescato, a tempi di record, con le Leggi Bassanini uno e due e con i decreti attuativi, fino al decreto 112 contenente i 158 articoli che spaziano su infinite materie e particolarmente su pubblica istruzione e formazione professionale. Ma deve essere rilevata anche la differenza che esiste nel decentramento delle funzioni e delle competenze riguardanti tutti gli altri settori (sociale, sanitario, servizi all'occupazione e alle imprese, trasporti, ecc.) e il riconoscimento dell'autonomia portato dall'Art. 21 ed avviato con gli articoli 135-139 del "decretone" citato. Nel caso della scuola il decentramento concreto delle funzioni avviene non solo verso gli Enti Locali, ma specialmente verso le singole scuole; inoltre - secondo elemento importante di differenziazione - mentre comuni e province da anni rivendicano poteri e autonomia di gestione, la scuola sembra essere più "tiepida" ed qualche volta da l'impressione di essere diffidente ed impreparata. Diffidente perchè pensa che l'autonomia sia un modo di scaricare responsabilità che lo Stato non vuole più assumersi (ed in questo i dirigenti e docenti non si avvedono che, per il decentramento e l'autogoverno dei soggetti locali, si tratta di un processo storico irreversibile, originato dalla finalmente raggiunta acquisizione del principio di sussidiarietà). Impreparata perchè non ha ancora acquisito sufficientemente il senso derivante dall'autonomia delle singole istituzioni scolastiche per lo svolgimento migliore della loro funzione. Quindi la seconda differenza (che la rende più delicata) è che la autonomia per le scuole investe soggetti che non spingono per averla.

Terza sottolineatura. Vera programmazione e non soli "tagli" o una fotografia dell'esistente. Questa la seconda scelta da compiere: intendiamo che il processo che si avvia oggi e che incardina - per primo - il dimensionamento ai fini della distribuzione territoriale delle scuole sia un una "presa d'atto", cioè una mera "razionalizzazione dell'esistente", che si limita a sistemare le scuole in funzione dei rapporti con l'ente locale di riferimento (specie nella fascia dell'attuale obbligo), oppure vogliamo una vera programmazione della rete, organizzata in modo nuovo, in base ai bisogni, agli obiettivi ed al progetto educativo-formativo che le singole scuole, ma anche come comunità intendono perseguire? A me pare che, una volta fatta la scelta delle scuole che sono in grado di svolgere un servizio di qualità, occorra individuare e garantire loro un bacino di utenza o ambito territoriale che le metta concretamente in condizione di ben operare. E’ evidente, comunque, che a seconda delle risposte che si danno ad entrambe le suesposte questioni, la scelta di applicazione dei regolamenti e decreti sarà di un tipo oppure di un altro.

Infine una scelta irrinunciabile. Coinvolgere le componenti interne e le forze sociali. Questo elemento mi pare estremamente importante ed è rappresentato dal fatto che, sia il decreto 233 sia il decretone 112 richiamano e valorizzano notevolmente l'apporto delle componenti interne della scuola (dirigenti, docenti, soprattutto genitori, e studenti) e quello delle forze sociali esterne alla scuola (associazioni professionali, oo.ss., categorie economiche, no-profit); tutte debbono essere coinvolte pienamente nel processo dell'autonomia. I decreti attuativi poggiano infatti, necessariamente, per loro natura, sugli aspetti giuridico-istituzionali interni all'amministrazione, ma sollecitano a farsi carico della nuova dimensione a livello della società civile e cioè della "concertazione" fra tutti i soggetti che sono interessati alla nuova grande rivoluzione dell'autonomia.
Di tale aspetto e dell'esigenza di "dare la parola alle scuole" si è reso conto il Governo e per esso il Ministro della P.I. che ha lanciato una "consultazione nazionale degli operatori, degli studenti, dei genitori sui regolamenti per l'autonomia delle istituzioni scolastiche", come era stato richiesto da più parti.. Peraltro, insieme con la consultazione sull’autonomia didattica, è partita anche l’altra riguardante i cosiddetti "saperi" fondamentali, cioè sui nuovi contenuti dell’insegnamento. Adesso sono state svolte e se ne conoscono i risultati. Il primo effetto è la nuova stesura del decreto sull'autonomia didattica di cui si parlerà più avanti.
L'avvio dell'autonomia delle istituzioni scolastiche, i "piani di dimensionamento" e la "Conferenza Provinciale di organizzazione della rete scolastica".
Il dpr 233 prevede una serie di parametri e di procedure che debbono esser interpretatati adeguatamente ed applicati con grande flessibilità, senza introdurre una rigidità che sarebbe la prima contraddizione rispetto allo spirito ed alle ragioni dell'autonomia delle "singole" istituzioni scolastiche. Il primo parametro è quello delle dimensioni della singola scuola che trova il proprio presupposto non tanto nell'esigenza di risparmi sul bilancio dello Stato, ma: a) nella esigenza di stabilità della scuola stessa perchè non si vada incontro ad fenomeni di dispersione dell'utenza e di continua fibrillazione delle istituzioni. Viene di conseguenza che, oltre alle dimensioni dell'utenza attuale (minimo 500, massimo 900 alunni), debba essere considerato ed anzi privilegiato l'andamento e la previsione demografica-anagrafica nel medio periodo. Prima di determinare il dimensionamento si dovrà porre mano - come prevede l'art. 2, 1° comma - alla determinazione degli ambiti territoriali, cioè dei bacini di utenza, necessariamente differenziati per gradi e ordini di scuola e per caratteristiche socio-territoriali. b) nella qualità dell'insegnamento e delle funzioni che la scuola deve svolgere che sono, in larga misura, collegate alla consistenza dell’ente, come del resto succede già oggi per i Comuni troppo piccoli che hanno difficoltà a svolgere le loro funzioni, specie le più innovative. Ad esempio l’accorpamento di più scuole troppo piccole non deve essere visto come una misura punitiva e irrispettosa del territorio, ma come la condizione per svolgere bene le nuove funzioni didattiche e per dialogare meglio con il territorio.
Al parametro dimensionale sono previste sia deroghe automatiche, sia deroghe definite nella sede di applicazione della normativa. L'individuazione di un "tavolo" di ambito provinciale (cioè sub-regionale) ed articolato come composizione (cioè coinvolgente le forze e le componenti interessate), flessibile rispetto ai dati numerici della popolazione scolastica odierna, deve prevalere rispetto a criteri rigidi di applicazione del decreto. Il secondo parametro - in caso di mancato raggiungimento delle dimensioni minime funzionali - riguarda la sorte delle scuole che non divengono autonome. Anche qui si hanno due orientamenti secondo una scala di applicazione : a) le scuole "piccole" vengono unificate con le scuole del medesimo grado esistenti "dentro il medesimo ambito territoriale"; b) ulteriormente, quando non è possibile l'accorpamento o quando, anche unificate, le scuole non raggiungono la dimensione minima, si dà luogo ad istituti comprensivi di scuola materna, elementare e media, oppure, per le secondarie superiori, alla unificazione di istituti di diverso ordine o tipo che insistono sullo stesso bacino. Qui una parola deve essere spesa per chiarire che, anche se il regolamento giustamente si applica solo alle scuole statali, per non mettere vincoli alle non statali che non hanno la parità in base al DDL che deve essere ancora approvato, purtuttavia ciò non significa che le scuole materne non statali (che sono la maggioranza) vengano ignorate. Se le verticalizzazioni elementari-medie non raggiungono i numeri minimi (300-500), non è previsto che si istituisca una scuola materna statale per dirottare lì i bambini e quindi incrementare il numero, ma si deve utilizzare un altro riferimento - previsto dal comma 4 dell'art. 2 del testo ministeriale - che è rappresentato dalla valutazione globale della popolazione scolastica avente diritto (quindi compresa quella frequentante le materne non statali). Anche perché la presenza di queste ultime impegna comunque la dirigenza del ciclo elementare ad un maggior lavoro e ad una maggiore complessità.
Il terzo parametro procedurale è il "tavolo" decisionale, cioè l'organo preposto ad effettuare la programmazione scolastica, con immediato e particolare riguardo alla riorganizzazione della rete mediante la deliberazione dei "piani provinciali di dimensionamento". Deve essere chiaro che questi sostituiscono i vecchi piani di razionalizzazione che erano nella competenza prima del Ministro (in base al T.U. 297/94,sucessivamente dei Provveditori (in base alla Finanziaria 1997, la legge 662/96). Oggi la competenza della programmazione scolastica viene sottratta alle burocrazie centrali e periferiche del ministero e trasferita alle comunità locali (enti locali, scuole e utenza) Ciò significa che il "tavolo" ovvero il nuovo metodo di formulazione, prevale sulla consuetudine dell'obbedienza ai parametri indicati dall'alto ed imposta un percorso ampiamente innovativo.
La preparazione della Conferenza. Le conferenze sono già in fase inoltrata dei loro lavori, ma a mio avviso è necessario sottolineare che sono necessari due percorsi immediati :
- uno per definire ulteriormente la composizione ed il funzionamento della Conferenza Provinciale di organizzazione della rete scolastica, di cui all'art. 3 del regolamento; ad esempio la presenza contemporanea di tutti i sindaci, indipendentemente dal loro numero, anche quando superano il centinaio, rende pletorica e di difficile funzionamento la conferenza stessa. Si dovrebbe prevedere - per la fase istruttoria - una suddivisione della conferenza in diverse Sezioni costituite per ogni ambito distrettuale o sub-provinciale. Inoltre la sua istituzione così com'è individuata, senza darle la veste anche formale di "conferenza di servizio", con i conseguenti benefici di ordine procedurale e sostanziale previsti dalla normativa della L. 241/90 e dalle semplificazioni della Legge 127/97 ("Bassanini-due"), crea una qualche difficoltà in ordine allo svolgimento dei lavori e alle assunzione delle deliberazioni (maggioranze, ecc.).
- un secondo percorso è, di conseguenza, necessario per individuare comunque le modalità di coinvolgimento della scuola nelle sue varie componenti. L'autonomia non si può fare contro le componenti della scuola e deve suscitare la partecipazione e direi quasi l'entusiasmo dei soggetti interessati, in un processo di maturazione (acculturazione) e di presa di responsabilità. Questa è l'unica chiave di successo. Da questo lato sarà necessario prevedere che, oltre alla "lodevole" funzione affidata ai Provveditori dal 5° comma dell'art. 3 prima richiamato, che dovrebbero preparare la "documentazione di servizio" per la Conferenza e acquisire e trasmettere le proposte ed i pareri (e non viceversa) degli organi collegiali distrettuali e di istituto, l'ente Provincia, nella sua autonoma responsabilità, prenda l'iniziativa di una consultazione più ampia e che preveda anche un organismo permanente, cioè un "Forum" significativo delle scuole dell'intero territorio provinciale di competenza. A questo proposito interessante può essere anche il servizio di collegamento telematico a mezzo di Internet che la Provincia può fare, ponendosi come "Provider" per le scuole, iniziando dagli istituti superiori e dagli uffici distrettuali, con un collegamento in tempo reale che poi raggiunga tutti gli istituti scolastici autonomi, mano a mano che raggiungono la personalità giuridica e che consenta trasmissione rapida di informazioni e la messa in rete di esigenze e proposte.
I "rischi" di ordine esterno. Decentramento e non autonomia. La tentazione neo-centralista e "regiono-centrica". Due parole per i rischi di questa fase. Il primo - del quale si è anticipato all'inizio la possibilità di innesco - rappresentato da un meccanismo di stravolgimento in senso riduttivistico, minimalista, di puro decentramento, conculcando gli spazi di possibile e reale autonomia. Ad esempio applicando in modo rigido e indifferenziato gli indici dimensionali; oppure adottando le scelte di soppressione o fusione, più tenendo conto delle esigenze dei dirigenti e degli organici che non di quelle dell'utenza e del territorio. Un secondo rischio deriva dal fatto che, soprattutto nel combinato disposto delle norme regolamentari dell'art. 21 e del decreto 112/98, si vada da impostare un'organizzazione scolastica in cui l'unica differenza rispetto al vecchio centralismo ministeriale sia quella del suo trasferimento ad un livello regionale. Un nuovo "regionocentrismo" sarebbe negativo più che non il vecchio centralismo ministeriale delle Direzioni generali di viale Trastevere, con l'aggravante che, magari, malauguratamente qualche regione retta dal Polo e dalla Lega si faccia prendere dalla smania della "scuola padana" o di altre aberrazioni localistiche. A questi rischi si risponde solo con la correttezza interpretativa ed applicativa dell'art. 21, cioè riconoscendo l'autonomia ampia delle singole scuole e mettendole nella condizione concreta di esercitarla, anche con strumenti di informazione e di formazione dei responsabili. Per i dirigenti e i docenti è previsto che lo dovrebbe fare lo Stato, in sede di conferimento della dirigenza o di reclutamento ed assestamento degli organici. Per il grosso dei docenti e soprattutto per le famiglie, cioè per i genitori e gli studenti, dovrà essere compito di qualcun altro, ad esempio della Provincia. Facciamolo tuttavia tenendo conto che, probabilmente, su questo crinale e con questa sensibilità, si farà fatica a trovare adesioni anche all'interno dell'Ulivo o della coalizione che sostiene il Governo, poichè mentalità, culture e tendenza all'efficientismo, potrebbero tentare di sacrificare queste esigenze.
I "rischi" di ordine interno alla scuola. La politicizzazione o il "localismo" scolastico. Soprattutto nel Decreto legislativo n. 112/98 e in parte nell’art. 8 del regolamento dedicato all'autonomia didattica (per la parte che riguarda le attività integrative, i nuovi profili e piani di studio e la costruzione delle "reti di scuole"), ma anche con riferimento all'attuale regolamento sul dimensionamento e sulla programmazione territoriale, c'è il rischio che la forte presenza e responsabilità degli enti locali venga vissuta (e fors'anche realizzata) come una "politicizzazione" esterna che interferisce con la libertà educativa delle famiglie, con la libertà didattica e con l'autonomia della cultura. A questo si pone rimedio con un'azione di coinvolgimento e di persuasione (sul piano relazionale), ma anche istituzionalmente non ponendo dei "paletti" o degli obblighi che siano gravosi e insopportabili. Ci si domanda di chi sarà domani la scuola. Oggi è dello Stato. Domani, dicono i critici, sarà degli enti locali. Non è vero: continuerà ad essere "scuola dello Stato", cioè della comunità, ma in virtù dell'autonomia la scuola sarà di se stessa, perchè la Costituzione riconosce le scuole - come del resto le Università - come autonomie originarie, cioè come autonomie sociali o funzionali che dir si voglia. Connotazione, come si è visto, riconfermata dal testo di revisione costituzionale approvato dalla Bicamerale e dalla Camera dei deputati che, all'art. 56, garantisce le autonomie funzionali. Pertanto a proposito dell'autonomia voluta dal Governo Prodi, deve essere eseguita una "lettura" corretta e completa dei due decreti che, negli ultimi testi approvati, consentono una visione equilibrata e positiva dei rapporti fra le scuole e gli enti locali, nella determinazione delle rispettive responsabilità e per collimarle senza ingerenze o interferenze reciproche e negative. Il problema riguarda essenzialmente la istituzione delle nuove scuole, la scelta degli indirizzi da attivare e, in questa prima fase, la fissazione dei criteri per arrivare alla determinazione degli "ambiti di riferimento" per ogni territorio e per ogni grado di scuola. Il Regolamento Berlinguer sul dimensionamento, all'art. 4, 2° periodo del 2° Comma, è esplicito : ""Agli enti locali è attribuita ogni competenza in materia di soppressione, istituzione, trasferimento delle sedi, plessi, unità delle istituzioni scolastiche che abbiano ottenuto la personalità giuridica e l'autonomia. Tale competenza è esercitata su proposta e, comunque, previa intesa con le istituzioni scolastiche interessate"". Il che significa che il soggetto cui spetta primariamente l'iniziativa è la singola scuola, come del resto avviene oggi (solo che viene svolta nei confronti del Provveditore e del Ministero). E' la singola scuola che deve formulare la "proposta". In assenza di questa l'iniziativa presa dall'Ente Locale (Provincia per le superiori e Comune per le inferiori e le elementari) deve comunque ottenere l'intesa, cioè l'accordo della scuola interessata. Questo meccanismo limita molto la possibilità di intrusioni o decisioni imposta dall'alto alla scuola autonoma. La concertazione fra i due soggetti (scuole ed enti locali) è obbligatoria. Ciò vale anche per gli istituti comprensivi, le verticalizzazioni e le aggregazioni che devono essere realizzate d'intesa con le scuole autonome interessate. Ovviamente in un quadro di compatibilità economico-finanziarie, di disponibilità di organici, che debbono presiedere a tutta la programmazione scolastica.

Poi c'è un secondo limite che è rappresentato dal fatto che la competenza dell'ente locale "scatta" solo dopo la attribuzione dell'autonomia alla scuola e quindi "dentro" il piano di dimensionamento e organizzazione della rete e pertanto dentro e nel rispetto del "processo" di programmazione, cui partecipano anche i soggetti scolastici (C.S.P., Distretti, OO.CC.: e singole scuole). Ma tutto ciò richiede la preparazione un'adeguata "professionalità" culturale e politico-istituzionale (totalmente nuova rispetto all'oggi) sia dei dirigenti che degli organi collegiali di istituto.Il riferimento generale che le C.p.o. debbono avere nell'effettuare il dimensionamento e l'approvazione del Piano Provinciale deve anche tener conto di due elementi :
a) non superare il tetto previsto dall'art. 5 del dpr 233, che corrisponde all'applicazione dell'art. 40 della L.F. 1988, come portata dalla Legge 449/97, la quale, come è noto, impone la riduzione del 3% degli organici direttivi e che, conseguentemente, fissa un limite massimo di dirigenze-istituzioni non superabile per ciascuna provincia; cfr. D.I. n. 330 del 24.luglio 1998, che pur comprendendo alla Tabella 5A solo i posti di ruolo e non l'intero organico (invece contemplato dalla L. 449) serve come riferimento per il limite che le c.p.o. debbono osservare, senza voler essere più "realiste del re" procedendo a tali indiscriminati. Peraltro la diffusione di una specie di pseudo-provvedimento accompagnato da proiezioni limitate e non fondate, aveva portato sconcerto e confusione in tutti gli ambienti interessati, ma fortunatamente il chiarimento intervenuto con una nota del ministero ha impedito conseguenze più gravi;
b) tener conto che, nella distribuzione delle risorse umane, strutturali e finanziarie per effetto del D.leg.vo n. 112/98, lo Stato per i trasferimenti avrà come parametro, per le assegnazioni regionali e provinciali, il numero delle istituzioni autonome esistenti; quindi una loro riduzione ingiustificata si tradurrebbe in una successiva ed ulteriore riduzione di risorse assegnate, con danno per le istituzioni stesse, per il territorio e per l'utenza che si vedrebbero decurtati di risorse. Cfr. art. 6 del dpr.
. Sulla base di quanto sopra indicato, si deve anche valutare con grande attenzione e prudenza la tendenza a generalizzare ovunque la creazione di istituti comprensivi, di fatto privilegiando le fusioni verticali rispetto a quelle orizzontali, più per comodità organizzativa e di rapporti enti locali/scuola, che per ragioni didattiche, che dovrebbero invece essere prevalenti.


5. IL DECRETO LEGISLATIVO N. 112/98

Il decreto legislativo n. 112 del 31 marzo 1998 si pone come il perno normativo su cui poggia il nuovo sistema di poteri e di competenze fra scuole ed enti locali e definisce i futuri spazi operativi dei vari soggetti in campo (scuole, amministrazione scolastica, enti locali e regioni). Esso ha come oggetto il "conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli enti locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59". Anche per esso la stesura definitiva pubblicata in Gazzetta Ufficiale risulta modificata rispetto ad edizioni circolate in precedenza e formula in modo definitivo il quadro di riferimento.
In via preliminare si deve rilevare che il suddetto decreto legislativo recepisce l'esigenza di un coordinamento con i decreti e regolamenti che il Ministro della P.I. deve emanare in base all'art. 21 della Legge 59/97, mentre in precedenza i testi della Funzione Pubblica e della Pubblica Istruzione seguivano strade parallele e avevano non poche discrasie.Tale coordinamento è importantissimo soprattutto in riferimento alle competenze della Provincia che, nella prima stesura del decreto Bassanini venivano molto pregiudicate o sacrificate, soprattutto in materia di programmazione scolastica territoriale che veniva lasciata alla Regione. Inoltre - nel Titolo I - Disposizioni generali - il 2° comma dell'art. 3 è rilevante in quanto prevede il potere sostitutivo in capo al Governo per la eventualità che la Regione non provveda, con proprie leggi, al successivo conferimento agli enti locali (Province e Comuni) dei poteri che non richiedono espressamente "l'esercizio unitario a livello regionale", come si vedrà più oltre.Infine, sempre in sede di Disposizioni generali (art. 7, 1° e 3° comma), si regolamenta la attribuzione delle risorse, prevedendo il trasferimento dallo Stato agli enti locali dei beni e delle risorse (umane, finanziarie, strumentali e organizzative) "corrispondenti per ammontare a quelli utilizzati dallo Stato per l'esercizio delle medesime funzioni prima del conferimento" e si prescrive che ciò avvenga contestualmente al trasferimento delle competenze. Ciò è indispensabile per evitare che non succeda quanto accaduto con la legge 23/96 sull'edilizia scolastica, in materia di applicazione dell'art. 9, con il mancato riconoscimento alle province dei fondi precedentemente erogati dai comuni alle scuole superiori passate nella responsabilità provinciale. Nel senso che il trasferimento degli importi "storici", oltre a dar adito a questioni in ordine alla quantificazione reale rispetto a ciò che effettivamente veniva in precedenza erogato, pone dei problemi di adeguamento e di copertura di "costi occulti" e di utilizzo di personale (tecnico, amministrativo, di custodia) che non vengano trasferiti, ponendo perciò l'ente locale ricevente in condizioni di difficoltà nell'assolvere alle nuove funzioni. Ciò sarà da tener tanto più presente in presenza di uno scorporo di funzioni dagli organi centrali (ministero) e periferici (provveditorati e sovrintendenza) che sicuramente "faranno resistenza" e tenderanno a cedere funzioni, ma non risorse. Pensiamo soltanto al passaggio delle competenze, delle risorse e del personale dai Provveditorati alle Province con relativo reinquadramento.
Entrando nel merito, il Titolo IV - Capo III (Istruzione scolastica) all'art. 139 attribuisce ai Comuni ed alle Province, in relazione all'istruzione secondaria inferiore e superiore, i compiti e le funzioni ivi elencate, sulle quali si ritornerà in appresso. Esse comporteranno una completa riorganizzazione degli uffici e delle funzioni e responsabilità dell'ente provincia. E' da sottolineare che alla Provincia vengono attribuite le funzioni esclusivamente in relazione alle secondarie superiori, e non alle secondarie inferiori come era stato scritto in un testo precedentemente in circolazione,. E' confermato quindi il contenuto dell'art. 14, 1° comma, lettera i) della Legge 142/90, del successivo art. 201 del T.U. 297/94 e della Legge 23/96 sull'edilizia scolastica. Viene in tal modo ripresa anche la suddivisione fra Comuni e Provincia compatibile sia con il ddl di riordino dei cicli (ai comuni il ciclo primario, alle province il ciclo secondario).

3. In via riassuntiva ed aggiornata, pertanto, le funzioni trasferite alle Province ed ai Comuni in base al nuovo art. 139 si possono raggruppare nelle seguenti :

· di programmazione scolastica :
- lett. a) istituzione, aggregazione, fusione e soppressione, fino ad oggi di competenza del Ministero o del Provveditore, come era previsto dagli art. 51, 57, 58, 59, 62 del T.U. 297/94 e dalla Legge 662/96, commi 70-71 dell'art. 1; oggi passano nella esclusiva competenza degli enti locali, con la limitazione rilevante prevista dalla lettura in combinato disposto dell'art. 4, comma 2° del Dpr 233/98 il quale recita che "tale competenza (degli enti locali, N.d.a.) ...."
- lett. b) la redazione dei piani di organizzazione della rete scolastica (quasi lasciando intendere anche per questi una separazione delle competenze di grado fra Comuni e Province); anche tale competenza si esercita attualmente dentro del C.p.o. e nel rispetto delle procedure previste dal Dpr 233/98, quindi con il pieno coinvolgimento dei soggetti e delle componenti scolastiche;
- lett. c) allestimento dei servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap (assorbendo anche gli uffici preposti dell'amministrazione scolastica periferica);
- lett. d) formulazione del piano di utilizzazione degli edifici scolastici e di uso delle attrezzature per attività ordinarie ed extra-scolastiche;
- lett. e) la sospensione delle lezioni;
- lett. f) le iniziative promozionali in merito alle funzioni trasferite;
- lett. g) infine la costituzione degli organi collegiali territoriali (consigli scolastici provinciali e distrettuali) ed i controlli su di essi, ovviamente in base alla normativa emananda con il decreto ministeriale previsto dall'art. 21 della L. 59/97..

· di organizzazione didattica (2° Comma dell'Art. 139 citato):
- iniziative da realizzarsi anche d'intesa con le istituzioni scolastiche :
a) educazione degli adulti;
b) interventi integrati di orientamento scolastico e professionale (del provveditorato e dei distretti);
c) azioni tese a realizzare le pari opportunità di istruzione;
d) azioni di supporto alle verticalizzazioni e alle aggregazioni orizzontali fra i diversi ordini e gradi di scuola;
e) interventi perequativi, di cui all'art. 21;
f) interventi integrati di prevenzione della dispersione scolastica e di educazione alla salute.

Si tratta di competenze importanti, che si aggiungono a quanto già previsto dal D.M. 765/97 e dalla C.M. 766 del 28 novembre 1997, dai Protocolli di Intesa Ministero P.I.-UPI e Ministero-Regioni, dalla Legge Finanziaria 1998 (Legge 449/97), dalla leggina N. 440/97 per l'ampliamento dell'offerta formativa e dal Regolamento per l'attuazione dell'autonomia didattica (in esecuzione dei commi 8,9 e 10 dell'art. 21 citato L. 59/97).
E' da definire con esattezza come gli uffici dei Provveditorati e delle Sovrintendenze che attualmente sono preposti alle materie suddette vengano anch'essi trasferiti agli enti locali competenti, come parrebbe dall'art. 7 del decreto legislativo di cui trattasi.
Quello che appare certo ed è importante da sottolineare è che, sia la legge che il decreto, stabiliscono senza ombra di dubbio la contestualità e l'adeguatezza del passaggio delle competenze e delle risorse umane, strutturali finanziarie.

4. Tra le funzioni e compiti trasferiti sia alla Regione che a Comuni e Provincia, l'art. 136 del decreto individua ed elenca le concrete espressioni applicative che riguardano :
a) la programmazione della rete scolastica;
b) la attività di provvista delle risorse finanziarie e di tutto il personale;
c) l'autorizzazione, il controllo e la vigilanza relativi ai vari organismi pubblici e privati operanti nel settore;
d) la rilevazione delle disfunzioni e dei bisogni;
e) l'adozione di tutte le misure organizzative per il miglior andamento del servizio.
Tali funzioni - come esposto testualmente dall'articolo 136 in questione - riguardano tutti i livelli interessati al decentramento, quindi anche quello di competenza provinciale; ciò significa che tutte le funzioni sopra elencate vengono di fatto sottratte ai provveditori, che fino ad oggi ne sono titolari.

5. Ulteriori competenze si possono prevedere (o, meglio, rivendicare) nei confronti della Regione, fra quelle che lo Stato delega alle regioni stesse e che sono comprese nell'art. 138 del decreto. A tale proposito - anche in caso di inattività regionale - si applica il disposto dell'art. 3 del Decreto legislativo di cui trattasi.
Ad esempio, appare opportuno che alla Provincia vengano delegate le seguenti competenze :
- lett. c) la formulazione degli "ambiti funzionali al miglioramento dell'offerta formativa" (i vecchi distretti scolastici e le nuove "reti di scuole") e la destinazione delle relative risorse;
- lett. e) la corresponsione di almeno parte dei contributi alle scuole non statali di competenza, con particolare riguardo a quelli erogati per l'attuazione del diritto allo studio, eccezione fatta per i fondi della parità quando sarà approvato il relativo ddl in discussione al Senato e per quelli dei progetti di ampliamento dell'offerta formativa.
- Inoltre la Regione dovrebbe delegare tutta la materia (e le correlate risorse) del diritto allo studio per gli studenti delle scuole, già a suo tempo trasferita in base all'art. 117 della Costituzione.

In sostanza, viene confermato un modello di federalismo-decentramento non "regiono-centrico", in cui all'ente regione venga assegnato un ruolo di legislazione, programmazione a maglie larghe, di coordinamento e di indirizzo generali, mentre agli enti locali di livello inferiore, in base al principio di sussidiarietà ed alla maggiore aderenza alle situazioni locali, un ruolo di amministrazione, cioè di gestione operativa. In questo senso essenziale appare l'urgenza di "attrezzare" adeguatamente Province e Comuni per lo svolgimento dei nuovi compiti.

7. Infine si deve mettere nel conto l'esigenza di una effettiva integrazione fra istruzione e formazione professionale, di primo e secondo livello, post-secondaria e pre-universitaria, con la eventuale delega delle suddette funzioni alle Province. Rispetto ad un precedente testo, che niente diceva, il decreto odierno a tale proposito è notevolmente migliorato; infatti al 1° comma, lettera a) dell'art. 138, espressamente prevede in capo alle Regioni "la programmazione dell'offerta formativa integrata fra istruzione e formazione professionale" e postula quindi un coinvolgimento necessario delle Province le quali, operando sul livello delle scuole superiori (post-secondario compreso) vengono necessariamente a colludere con la formazione professionale e non possono assolutamente essere ignorate. Peraltro in tale materia, sia per il settore dell'agricoltura, che per quello dei servizi all'impiego e all'occupazione (pacchetto Treu e decreto leg.svo 469/97), le Province sono già ampiamente coinvolte. Infine è da considerare che molte Province si fanno carico dei rapporti con gli uffici e dell'istruttoria per l'accesso ai fondi dell'Unione Europea in materia di formazione professionale. A questo proposito l'art. 143, 2° comma, del decreto adottato attribuisce alle Province le funzioni ad essa trasferite "al fine di assicurare l'integrazione fra politiche formative e politiche del lavoro".

Si tratta in definitiva di una buona base da cui cominciare il lavoro ed alla quale approcciarsi in termini costruttivi, nella sicurezza che un periodo di rodaggio è comunque necessario e servirà a cogliere "in progress" le esigenze reali delle istituzioni e dell'utenza interessata.

- la semplificazione delle deleghe alle Regioni, con particolare riguardo ad un maggior riconoscimento di ruolo per gli enti locali, in quanto alle regioni viene sottratta la redazione vera e propria dei piani di organizzazione della rete scolastica e riservata invece "la programmazione, sul piano regionale (quindi non sul piano provinciale o locale), nei limiti delle disponibilità di risorse umane e finanziarie, della rete scolastica, sulla base dei piani provinciali"; una programmazione a maglie larghe, rispetto alla programmazione attuativa di competenza degli enti locali (Provincia e Comuni).

- la competenza sugli organi collegiali territoriali (CSP e CSD) che viene posta in capo alle province.

- viene invece mantenuta la competenza (art. 138 lett. e) sui "contributi alle scuole non statali", che per motivi di chiarezza più d'uno aveva ritenuto dovessero essere oggetto di un emendamento che ne limitasse la portata ai soli contributi relativi al diritto allo studio. Resta fermo che, a legislazione vigente e stante il mantenimento dell'attuale dizione, la competenza regionale riguarderà i fondi destinati alle convenzioni con le scuole materne non statali (confermate dalla ordinanza della Corte Costituzionale sulla nota vertenza riguardante l'Emilia Romagna) e quelli per il diritto allo studio, sia quelli già regionalizzati in base all'art. 117 della Costituzione, che gli altri ora di provenienza statale. Invece per quanto riguarda i fondi relativi all'attuazione della parità scolastica ed alla realizzazione del sistema scolastico nazionale integrato fra scuole statali e non statali, come pure quelli per l'ampliamento dell'offerta formativa ad esempio portati dalla Legge 440/97, restano nella competenza dello Stato e cioè del Ministero della P.I., salvo ulteriore formulazione in sede di approvazione del D.D.L. governativo sulla parità ed attualmente in discussione in Senato.

-  il ruolo delle scuole nell'ambito dei processi di cui si rendono titolari gli enti locali. Mentre il testo primitivo - al vecchio art. 134 - prevedeva una doppia limitazione ai poteri messi in capo a Provincia e Comune di istituire, sopprimere, aggregare, fondere le scuole: da un lato imponeva che ciò avvenisse "in attuazione dei piani regionali" (a loro volta frutto della proposta degli enti locali) e quindi immettendo il mondo della scuola nel processo di formazione di questi; oggi nel nuovo testo viene saltato il livello regionale (e questo è positivo perchè elimina la confusione che prima esisteva con i piani provinciali) e le operazioni sulle scuole vengono previste "in attuazione degli strumenti di programmazione", concernenti gli enti locali direttamente interessati e titolati ad attuarli (province per le superiori, comuni per le elementari e le medie inferiori).
Inoltre la lett. e) del medesimo art. 134 nel primo testo elencava una serie di "iniziative da realizzare d'intesa con le istituzioni scolastiche", mentre il nuovo testo (2° Comma dell'art. 139) afferma che Comuni e Province, "ciascuno in relazione ai gradi di propria competenza, esercitano, anche d'intesa con le istituzioni scolastiche, iniziative relative a...", in cui l'"anche" rischia di alleggerire troppo l'obbligo degli enti locali di acquisire necessariamente il parere vincolante o la proposta delle singole scuole sui provvedimenti che le riguardano.

- Infine l'ultima modifica riguarda - nel capo IV della formazione professionale - la regolamentazione degli istituti professionali di stato, nel cui ambito non funzionano corsi di studio di durata quinquennale, che l'UPI e la Conferenza Stato-Regioni avevano proposto di mantenere dentro il sistema scolastico vero e proprio e di non passare alle regioni, eliminando il macchinoso sistema della individuazione caso per caso e della concertazione regione per regione. Il nuovo testo - all'art. 144, 2° comma - prevede che con decreto del PCM d'intesa con P.I. e Conferenza unificata, siano individuati gli istituti da trasferire. Colchè mantenendo il doppio regime, molto discutibile.


6. IL REGOLAMENTO SULL'AUTONOMIA DIDATTICA.

Il regolamento dell'autonomia didattica e le "reti di scuole "; l'ampliamento dell'offerta formativa. La parte più innovativa dell'autonomia è senza dubbio quella didattica e pedagogica, che viene spesso ignorata. Solo che si pensi che l'autonomia, dal 1964 (piano Gui), dai decreti delegati del 1974 e dal 1984 (ddl Galloni) ad oggi, è stata concepita come il prevalente strumento di riforma (la "madre di tutte le riforme") per adeguare la scuola alle nuove esigenze della persona e della professione. Il recente Rapporto OCSE al riguardo è assolutamente emblematico e importante. Il dimensionamento dovrebbe essere finalizzato a quello che la singola scuola è in grado di svolgere sotto il profilo didattico e quindi alle finalità ed agli obiettivi di essa. L'art. 21 conferisce ad ogni scuola delle funzioni molto ampie. Secondo taluno con i commi 9 e 10 dell'art. 21, la scuola fa un salto di qualità e trasforma radicalmente la sua natura e diviene un autentico centro di azione sociale e culturale. Ne deriva che in funzione di quello che fa e che intende fare, va anche dimensionata ed organizzata. Di più, quando la legge afferma che l'autonomia didattica "si sostanzia nella scelta libera e programmata di metodologie, strumenti, organizzazione e tempi di insegnamento, da adottare nel rispetto della possibile pluralità di opzioni metodologiche e in ogni iniziativa che sia espressione di libertà progettuale, compresa l'eventuale offerta di insegnamenti opzionali, facoltativi o aggiuntivi" e che "a tal fine" sono previsti "degli organici funzionali di istituto" ed, ancora, che nell'esercizio di tale autonomia le singole istituzioni scolastiche "realizzano ampliamenti dell'offerta formativa", "iniziative di prevenzione della dispersione scolastica", "percorsi formativi per gli adulti", " iniziative a fini di raccordo con il mondo del lavoro" (cioè di formazione professionale) e "percorsi integrativi fra i diversi sistemi formativi", si capisce bene (da questa lunga elencazione) che essa intende dare all'autonomia didattica la più ampia accezione, tanto più che il medesimo articolo fa diventare le singole scuole i soggetti principali della ricerca, della sperimentazione e dello sviluppo, sottraendo tali competenze agli uffici che prima ne erano preposti (IRRSAE, CEDE, BDP) e rendendo questi degli strumenti di supporto alle singole istituzioni (enti finalizzati al supporto dell'autonomia, come dice la norma). Nel nuovo modello l'autonomia didattica prevale rispetto alle esigenze di standard e di omogeneizzazione, che rimangono come residuali solo ai fini del mantenimento del sistema nazionale di istruzione e del valore legale del titolo di studio, che - peraltro - secondo l'ultimo orientamento - si riduce a sussistere solo in sede finalissima di "esame di stato". Il resto - compresa l'eventuale offerta eccessivamente differenziata - si risolve positivamente dentro il meccanismo dei "crediti formativi" che vengono riconosciuti allo studente che vuol proseguire lo studio.
Di questa realtà, sia pure timidamente secondo la tendenza ancora un po’ burocratica ministeriale, la "bozza" di regolamento sull'autonomia didattica si fà carico; anzi lascia ampio spazio alle singole istituzioni nella definizione del curriculum e dei piani di studio, limitandosi a porre dei limiti di carattere procedurale, ma non di principio. Ciò che interessa l'ente locale, in ispecie, è che nell'ambito dell'autonomia, sia l'ampliamento dell'offerta formativa, sia la sua "differenziazione", vengono previsti in rapporto con lo "sviluppo del territorio" (senza allarmare le forze interne alla scuola, con un'eccessiva invadenza e politicizzazione) e postulano accordi di rete o convenzioni per la promozione e realizzazione di progetti mirati. Anzi nell'ambito delle reti di scuole, nel quadro della programmazione provinciale, il regolamento prevede che possono essere istituiti laboratori territoriali (provinciali e poi distrettuali) permanenti per :a) la formazione in servizio del personale scolasticob) l'elaborazione di progetti per l'integrazione di alunni con handicap;c) lo svolgimento di attività di ricerca;d) la documentazione e la circolazione dei progetti, delle ricerche, delle sperimentazioni, dei progetti e dei documenti didattici. A tali incombenze deve essere aggiunto il grande capitolo dell’orientamento scolastico e professionale portato, oltreché delle riforme della scuola, anche dalla legge 196 (pacchetto Treu) e dalla riforma della formazione professionale e dei servizi all’impiego e delle politiche attive del lavoro. Agli accordi di rete e all'organizzazione dei laboratori territoriali possono partecipare, oltre alle scuole non statali ed ai centri di formazione professionale (nell'ulteriore conferma ed avvio di un sistema integrato statale-non statale), anche gli enti locali interessati (Provincia e Comuni), le Università, o altre agenzie educative e associazioni del No-profit.12.
I "Protocolli di Intesa" Ministero-Regione e la loro concreta attuazione ed applicazione. In questa direzione si sono realizzati i "Protocolli d'Intesa" Ministero-Regione, come quelli già entrati in vigore nell'Emilia-Romagna, Liguria e Friuli-Venezia Giulia che hanno cercato di anticipare la nuova realtà e su cui si avrà occasione di tornare in altra sede. Essi si aggiungono al precedente Protocollo d'Intesa Ministero P.I. - U.P.I., tuttora vigente, che già consentiva notevoli ampliamenti nella collaborazione organizzativa e didattica fra scuole e amministrazione provinciale e che ha consentito degli interessanti esperimenti.

7. La legge 196/97 agli articoli 16, 17 e 18 interviene con modifiche della normativa in materia di tirocini, formazione professionale e

8. Il D.Lgs.vo 469/97 ...

9. CHE FARE NELLE CONFERENZE PROVINCIALI DI ORGANIZZAZIONE DELLA RETE SCOLASTICA IN CORSO?

Ci si augura che, fin dalla prima seduta, le conferenze abbiano provveduto a muoversi nelle possibili sottoindicate direzioni:

1. Approvare un regolamento interno per il funzionamento della C.P.O. allo scopo di regolamentarne i lavori, ma soprattutto di ottenere una puntuale e fedele applicazione del DPR 233 in materia di coinvolgimento delle realtà scolastiche. In particolare è necessario che nelle norme di funzionamento :
- vengano previste (almeno nelle province maggiori) delle Sezioni sub-provinciali o distrettuali che consentano di lavorare meglio e di effettuare un reale approfondimento delle questioni e delle proposte;
- in tali Sezioni siano ammessi, a pieno titolo o con voto almeno consultivo, supportato in tal caso da "quorum" elevati per le votazioni ufficiali, i rappresentanti delle istituzioni e delle componenti scolastiche del territorio. Ad esempio si può prevedere che ogni sezione sia costituita dai componenti di legge (Presidente di Provincia, Sindaci, Presidente di CSP e Provveditore) ma anche dal Presidente del Consiglio distrettuale, dal presidente o rappresentante della Consulta degli studenti, da un numero paritario di rappresentanti dei genitori, dei capi di istituto, dei docenti e degli amministrativi, ad esempio uno nelle sezioni più piccole e due in quelle maggiori, per ciascuna componente);
-  oltre che nelle Sezioni distrettuali, anche nella sessione plenaria della C.P.O. siano ammesse rappresentanze delle componenti scolastiche;
- siano indicate le modalità di votazione, sia della C.P.O. in sessione plenaria, che nelle sezioni sub-provinciali o distrettuali, allo scopo di evitare confusioni. Possibilmente vengano adottati dei "quorum" molto elevati (3/4 0 2/3) i quali, di fatto, impongano la ricerca di un consenso molto ampio.
Al riguardo si deve osservare che la legge non prevede il voto ponderato, ma neppure lo esclude e che, in caso di tale scelta, si deve evitare che essa diventi l'occasione per imposizioni che, attraverso maggioranze precostituite e limitate o addirittura faziose, possano annullare il senso e la possibilità stessa della concertazione come metodo fondamentale di lavoro della c.p.o.

2. Sulla base degli indirizzi e criteri adottati dalla Regione, ogni C.P.O. - tanto più se non esistono gli indirizzi regionali e si applica il disposto dell'art. 3 che consente alle C.p.o. di procedere anche in loro assenza - deve darsi un documento che fissi i criteri per determinare gli ambiti-bacini di utenza e gli indirizzi per procedere al piano di dimensionamento, nonchè per l'applicazione delle deroghe non automatiche cioè effettuate in aggiunta a quanto già previsto dai commi 3, 7, 8, 9 e 10 dell'art. 3 del dpr 233.
Occorre tener presente che ambiti maggiori consentono di mantenere in vita le sezioni staccate; ambiti minori consentono o spingono in direzione di poli plurifunzionali a livello locale.

3. Si deve considerare il "tetto" del numero massimo provinciale di istituzioni ammissibili all'autonomia, come indicato dall'art. 40 della legge 449/97 ( -3% rispetto al 31/12/97) e dal D.I. n. 330 del 24 luglio 1998, in modo da non tagliare in modo forsennato, nè sforare rispetto al limite consentito, ma tenendo un equilibrio politico, territoriale e funzionale.
Una maggior disponibilità di istituzioni consente - considerando che le scuole superiori e i circoli didattici elementari hanno minori problemi di dimensionamento - di "salvare", in definitiva, un numero maggiore di scuole medie. Occorre stare attenti a chi effettua tagli rilevanti allo scopo, surrettizio, di provocare un'inevitabile generalizzazione delle aggregazioni verticali.

In attesa del progredire del dibattito sui cicli e della scelta dell'architettura definitiva ordinamentale (6+3+3 o 8+4 o 7+5 4+4+4), è bene che non venga privilegiata nessuna delle due prospettive (aggregazione orizzontale o verticale) senza creare di fatto stati pregiudizievoli e condizionamenti.. Per tale motivo l'ultimo testo del dpr ha abrogato il comma che imponeva la generalizzazione prioritaria delle fusioni orizzontali, ma non per questo ha previsto la generalizzazione delle verticalizzazioni.
Invece sembra che, sull'onda della moda, nella "comodità" dei rapporti locali, per effetto di una ispirazione genericamente innovativa o opportunisticamente rivolta a prefigurare uno degli sbocchi della riforma, tagliando la scuola media, si vada diffondendo la generalizzazione delle verticalizzazioni e degli istituti comprensivi anche dove non c'è necessità, nè ragione funzionale.

Il criterio di scelta deve essere sempre quello didattico, legato alla attuale funzionalità dell'istituzione esistente (che quando funziona bene non deve essere scardinata), ad un progetto didattico ed anche alle condizioni ambientali e professionali all'interno delle istituzioni interessate.
Si deve tener presente che l'istituzione risultante dalla fusione (verticale o orizzontale che sia), in definitiva, è finalizzata a fare un buon piano dell'offerta formativa e dei buoni curricola, passando attraverso un collegio docenti adeguato, aggiornato e non in perenne fibrillazione e, comunque, aderendo all'impostazione di fondo che verrà data dal consiglio di istituto o, meglio, dal nuovo futuro "consiglio dell'autonomia" come previsto dal ddl sugli OO.CC. (presieduto da un genitore e fondato sulle componenti scolastiche). Questo è il succo.


4. I TEMPI DEL DIMENSIONAMENTO.

Si manifestano, in alcune realtà locali, con qualche generalizzazione politica in quelle regioni dove meno forte è l'ispirazione autonomistica, tendenze a dilazionare o addirittura rinviare le scadenze applicative dell'autonomia. Con l'alibi del ritardo nell'approvazione della riforma dei cicli, oppure delle imminenti elezioni amministrative generali del '99, oppure per la diffidenza di taluni operatori scolastici (conservatori), ovvero per luna valutazione troppo "politica" di taluni amministratori troppo dirigistici (pseudo-innovativi), emerge la tentazione di non rispettare i tempi previsti oppure di fingerne il rispetto e la applicazione, rinviando però di fatto l'applicazione dell'autonomia alle singole scuole all'anno prossimo.
Penso invece che i tempi vadano rispettati a) per un motivo "politico" generale, al fine di "portare a casa" irreversibilmente la riforma dell'autonomia che è quella fondamentale (vedi richiami OCSE) e presupposto delle altre riforme, ad iniziare dalla stessa parità; b) per un motivo istituzionale e funzionale, in quanto senza l'autonomia e la personalità giuridica non si possono neppure applicare normative oggi già vigenti o in corso d'opera come il regolamento sull'autonomia didattica prevede;
Peraltro i tempi sono perentori e prevedono poteri sostitutivi in caso di latitanza dei soggetti incaricati.


10. CONCLUSE LE OPERAZIONI DI DIMENSIONAMENTO DELLE ISTITUZIONI SCOLASTICHE CHE SUCCEDE NEGLI ENTI LOCALI E NELLE SCUOLE ? I PASSAGGI DOPO L'APPROVAZIONE DEI PIANI DI DIMENSIONAMENTO.


- A completamento del DPR 233 sul dimensionamento, il processo dell'autonomia si sviluppa ulteriormente mediante la applicazione del D.L.vo 59/98 sulla dirigenza (e dei successivi passi per la indizione dei Corsi-concorsi di formazione e passaggio al nuovo ruolo) e - come si è sottolineato - del recentissimo schema di regolamento sull'autonomia didattica. Inoltre devono essere ancora emanati due decreti rilevantissimi: quello sulla riforma del ministero e dell'amministrazione periferica (provveditorati) e l'altro sugli organi collegiali territoriali. Entrambi hanno dirette e importanti connessioni con l'autonomia istituzionale e con il decentramento agli enti locali previsto dal D.L.vo n. 112/98 e con l'autonomia didattica (per esempio OO.CC. territoriali, funzioni di servizi di cui all'art. 139 del 112 e "reti di scuole" e programmi di ampliamento dell'offerta formativa sono fra loro legati).
- Inoltre il Ministero della Funzione Pubblica deve provvedere alla distribuzione delle risorse umane, strutturali, economiche e finanziarie in base all'art. 7 della Legge 59/97 e dell'art. del D.L.vo 112/98. Il trasferimento delle competenze (sia alle singole scuole che agli enti locali; le prime in base al DPR 233 ed i secondi in base al D.L. 112) deve risultare contemporaneo e contestuale con il trasferimento delle risorse relative.
Nel corso di tale operazione deve essere determinato con precisione quali uffici e quale personale dei Provveditorati dovrà essere trasferito alle Province e ai Comuni per poter adempiere alle funzioni di cui all'art. 139 citato del D.L. 112. Il movimento riguarderà sia il personale dei ruoli amministrativi, sia quello docente distaccato o utilizzato, nell'ambito delle normative della mobilità generale dei dipendenti del pubblico impiego (D.L.vi n. 29 e successive modifiche).
- Le Regioni debbono recepire il D.L. 112 e provvedere con proprie leggi e normative regionali all'applicazione degli articoli 135 e seguenti relativi alla istruzione e alla formazione professionale;
- il DDL 4754 (ex 932) sul precariato deve sistemare al questione del personale ATA, altrimenti attribuito a regioni e enti locali in base alla precedente legislazione.

3. LE PRIORITA' DELLE SINGOLE SCUOLE E I COMPITI DEGLI ENTI LOCALI UNA VOLTA RICONOSCIUTA L'AUTONOMIA.

Una volta definito e completato l'iter previsto dal 233 con l'emissione - da parte del provveditore agli studi - del decreto di riconoscimento dell'autonomia e della personalità giuridica in capo ad ogni singola scuola, questa diviene un'istituzione scolastica autonoma e titolare dei diritti e doveri previsti dalla nuova normativa.
Essa immediatamente si trova a dover assolvere i seguenti obblighi e competenze :
F redazione ed approvazione del P.O.F. (piano dell'offerta formativa) che riassume il precedente P.E.I. - carte dei servizi, ampliandolo ad una sorta di "carta d'identità" della scuola, in base alla quale essa propone il proprio progetto-patto con l'utenza, con le famiglie e con il territorio, predispone i propri indirizzi e l'adattamento dei curricola, ecc.
F predisposizione dello schema di Bilancio di istituto;
F impostazione della Pianta organica dell'istituzione;
F studio, impostazione, predisposizione di schemi relativi alle competenze previste dall'art. 21 della Legge 59/97 e dai decreti sul dimensionamento e sull'autonomia didattica; predisposizione progetti di modifica dei piani di studio, di ampliamento dell'offerta formativa, di dialogo e rapporto con la realtà territoriale (altre scuole non statali, agenzie formative e centri di F.P. enti locali, Nuclei di supporto all'autonomia, Irrsae, Cede, BDB, categorie economiche, ecc.); studio di eventuali accordi per reti e laboratori; ricerca di finanziamenti.

Si menziona solo, a titolo di indice, l'ulteriore impegno (di preparazione, di studio, di dibattito e di applicazione) che graverà su enti locali nel rapporto con le scuole:
a) con riferimento all'orientamento e alle nuove politiche attive del lavoro, impostazione dei percorsi per avvicinare domanda e offerta formativa;
b) applicazione del diritto allo studio e superamento della differenza di trattamento fra studenti delle scuole statali e non statali, almeno a livello dell'obbligo e del prossimo "nuovo obbligo" a 15-16 anni;
c) studio e progettazione di progetti di ampliamento dell'offerta formativa (legge 440/98);
d) sostegno all'impostazione di accordi fra scuole e alle reti di scuole (in applicazione dell'art. 7 del regolamento sull'autonomia didattica), con coinvolgimento delle scuole non statali e delle altre agenzie formative (c.f.p.);
e) predisposizione progetti di educazione permanente di formazione tecnica superiore (progetti sull'IFTS e sul futuro F.I.S.);
f) completamento degli adempimenti delle leggi 23/95 e dei decreti 626/242 sulla sicurezza degli edifici.
g) per affrontare in modo adeguato i vari passaggi, si rende opportuna l'apertura di un tavolo di confronto con il Governo per definire il trasferimento di risorse adeguate a far fronte ai nuovi compiti trasferiti agli enti locali.

10/01/1999 webmaster@euganeo.it

il collegio senatoriale di Tino Bedin