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Incontro amministratori e quadri scuola a Roma, Brescia, Salerno
Autonomia non è razionalizzazione
ma una vera riforma della scuola
di Cristiano Zironi

In prossimità del trasferimento delle nuove competenze alle Regioni e alle Autonomie locali in materia scolastica, e particolarmente riguardo al dimensionamento delle istituzioni scolastiche sul territorio, il Partito Popolare ha indetto tre incontri territoriali con gli amici amministratori direttamente investiti da questo problema, allargando la partecipazione anche ai responsabili scuola del Ppi. L’intento è di definire una strategia comune e assumere iniziative concrete.
Gli incontri seguiranno questo calendario:
- a Brescia, sede del Ppi in via Milano 44, il 6 novembre, per le regioni Liguria, Piemonte, Lombardia, Veneto, Trentino Alto Adige, Friuli Venezia Giulia, Emilia Romagna;
- a Roma, sede Ppi in piazza del Gesù n. 46, nella sala della Direzione, il 4 novembre, per le regioni Toscana, Marche, Umbria, Abruzzo, Molise, Lazio e Sardegna;
- a Salerno, presso il Salone dell’Amministrazione provinciale a Palazzo Sant’Agostino, piazza Cavour, il 17 novembre, per le regioni Campania, Puglia, Calabria, Basilicata e Sicilia.

Mettiamo qui a disposizione tre schede, curate da Cristiano Zironi, di approfondimento dei temi che saranno trattati negli incontri a Brescia, Roma e Salerno.

Scheda n. 1 - Questioni nevralgiche di carattere generale in vista delle operazioni di dimensionamento delle istituzioni scolastiche

Scheda n. 2 - Che succede negli enti locali e nelle scuole ? Concluse le operazioni di dimensionamento delle istituzioni scolastiche

Scheda n. 3 - Che fare nelle conferenze provinciali di organizzazione della rete scolastica in corso ? Suggerimenti operativi

Scheda n. 1
Questioni nevralgiche di carattere generale in vista delle operazioni di dimensionamento delle istituzioni scolastiche

1. Si nota una tendenza, man mano che procede il percorso attuativo dell'autonomia, a perdere di vista, se non a sacrificare e comprimere, il concetto stesso di autonomia delle scuole, a ridurre gli spazi delle componenti della scuola e a vedere un semplice decentramento amministrativo nel nuovo processo. Emerge il rischio effettivo che venga messa sotto tutela l'autonomia, oppure che sia ridotta ad una mera razionalizzazione. Occorre, a tal proposito, ribadire preliminarmente tre concetti essenziali:
- L'autonomia delle scuole è una riforma istituzionale vera e propria, con la quale viene restituita alla società la autonomia funzionale in materia di educazione, istruzione e formazione.
- La maggior parte dei poteri e delle competenze passano non dallo Stato agli Enti Locali, ma direttamente alle singole scuole che diventano esse soggetti istituzionali (autonomie funzionali) di pari dignità con le autonomie locali; regioni, province e comuni acquisiscono poteri importanti, ma chiaramente residuali rispetto a quelli delle singole scuole; a queste ultime vengono attribuite dalla nuova normativa le funzioni primarie e proprie della specificità della funzione scolastica.
- L'autonomia istituzionale è in funzione dell'autonomia didattica; in data 31 ottobre il Consiglio dei ministri ha approvato il testo dello schema di dpr recante il Regolamento dell'autonomia didattica e ciò è rilevantissimo, in quanto in esso si esprime il "contenuto" dell'autonomia, cioè quanto le scuole autonome dovranno fare: partendo dal progetto educativo di istituto o come viene oggi definito "piano dell'offerta formativa", passando attraverso l'autonomia organizzativa e metodologica per approdare al nucleo vero e proprio che è l'autonomia del "curriculum", cioè del piano di studio che ogni scuola deve adottare, con riferimento agli indirizzi di studio che vuole offrire all'utenza.

2. Il rapporto scuola-territorio non deve esprimersi solo come rapporto con gli Enti Locali, o peggio come compensazione e mediazione fra le richieste campanilistiche espresse da questi ultimi, in vista di una razionalizzazione e semplificazione organizzativa, pure importante, ma come lettura del territorio e dei suoi bisogni formativi e come risposta di qualità e di offerta educativa-formativa che le singole scuole debbono essere in condizione di offrire alla loro potenziale utenza; non si deve cadere in una visione "funzionalista" della scuola, ma comprendere - al contrario - che la scuola di oggi deve mettere in condizione lo studente di sviluppare la sua piena personalità per essere in grado, in ogni momento della sua vita, non di possedere nozioni che diventano obsolete, ma di "imparare ad imparare".

3. Il DPR 233 -recependo le impostazioni prevalentemente del mondo della scuola e dei Popolari - ha configurato il processo di attuazione dell'autonomia come un meccanismo che impone la "concertazione" e la condivisione di tutti i soggetti interessati: enti locali, scuole, componenti scolastiche. Nessuna di esse può prescindere dalle altre, né essere ignorata.

Ne deriva che:
- nella composizione e nello svolgimento dei lavori deve essere assicurato il "coinvolgimento di tutti i soggetti scolastici interessati" (art. 3, comma 2 del dpr 233). Non può ridursi a semplice acquisizione di pareri, né all'effettuazione di semplici audizioni o consultazioni, lasciando solamente in capo agli enti locali la decisione assoluta. Coinvolgimento vuol dire di più: sia far partecipare le scuole attraverso i loro Organi Collegiali tuttora vigenti, sia coinvolgere le singole componenti scolastiche in quanto tali (genitori, studenti, dirigenti, docenti e amministrativi) per sottolineare il concetto di scuola come comunità e non come azienda-impresa - ovviamente nelle forme da valutarsi (cfr. schema di Regolamento-tipo per il funzionamento delle C.p.o.); sia infine applicare l'art. 4 comma 2^ del dpr.
- applicare il dimensionamento in modo flessibile e qualitativo, e non in modo esclusivamente od ossessivamente numerico-quantitativo;
- tener conto che l'autonomia non viene "concessa" o attribuita dall'alto, mediante una semplice operazione di accordo fra i sindaci dei comuni oppure secondo impostazioni verticistiche che pretendano di imporre "modelli" astratti, ma, al contrario - per legge (art. 2, comma 1 del dpr) -, l'autonomia viene "riconosciuta" alle singole scuole che già esistono purché possiedano i requisiti richiesti per poter svolgere i compiti dell'autonomia didattica sopra menzionata e prevista dal regolamento apposito; il parametro non può essere solo quello numerico, ma deve tener conto dell'esistenza o della possibilità di elaborazione del progetto educativo che ciascuna istituzione è in grado di svolgere e proporre.
- Operazioni chirurgiche effettuate solo per rientrare nei parametri numerici (500 iscritti) o per semplificare i rapporti amministrativi e organizzativi fra ente locale e scuola (avere un solo interlocutore anziché due, ecc.), non rientrano nello spirito e nella lettera della norma.

4. Infine il riferimento generale che le C.p.o. debbono avere nell'effettuare il dimensionamento e l'approvazione del Piano Provinciale deve anche tener conto di due elementi :
a) non superare il tetto previsto dall'art. 5 del dpr, che corrisponde all'applicazione dell'art. 40 della L.F. 1988, come portata dalla Legge 449/97, che come è noto impone la riduzione del 3% degli organici direttivi e che, conseguentemente, fissa un limite massimo di dirigenze-istituzioni non superabile per ciascuna provincia; cfr. D.I. n. 330 del 24.luglio 1998.
b) tener conto che, nella distribuzione delle risorse umane, strutturali e finanziarie per effetto del D.leg.vo n. 112/98, lo Stato per i trasferimenti avrà come parametro, per le assegnazioni regionali e provinciali, il numero delle istituzioni autonome esistenti; quindi una loro riduzione ingiustificata si tradurrebbe in una successiva ed ulteriore riduzione di risorse assegnate, con danno per le istituzioni stesse, per il territorio e per l'utenza che si vedrebbero decurtati di risorse. Cfr. art. 6 del dpr.

5. Sulla base di quanto sopra indicato, si deve valutare con grande attenzione e prudenza la tendenza a generalizzare ovunque la creazione di istituti comprensivi, di fatto privilegiando le fusioni verticali rispetto a quelle orizzontali, più per comodità organizzativa e di rapporti enti locali/scuola, che per ragioni didattiche, che dovrebbero invece essere prevalenti. Cfr. Scheda 3 apposita.

Scheda n. 2
Che succede negli enti locali e nelle scuole ?
Concluse le operazioni di dimensionamento delle istituzioni scolastiche

1. Tempi del dimensionamento
Si manifestano, in alcune realtà locali, con qualche generalizzazione politica in quelle regioni dove meno forte è l'ispirazione autonomistica, tendenze a dilazionare o addirittura rinviare le scadenze applicative dell'autonomia. Con l'alibi del ritardo nell'approvazione della riforma dei cicli, oppure delle imminenti elezioni amministrative generali del '99, oppure per la diffidenza di taluni operatori scolastici (conservatori), ovvero per luna valutazione troppo "politica" di taluni amministratori troppo dirigistici (pseudo-innovativi), emerge la tentazione di non rispettare i tempi previsti oppure di fingerne il rispetto e la applicazione, rinviando però di fatto l'applicazione dell'autonomia alle singole scuole all'anno prossimo.
Noi riteniamo che i tempi vadano rispettati a) per un motivo politico generale, al fine di "portare a casa" irreversibilmente la riforma dell'autonomia che è quella fondamentale (vedi richiami OCSE) e presupposto della stessa parità; b) per un motivo istituzionale e funzionale, in quanto senza l'autonomia e la personalità giuridica non si possono neppure applicare normative oggi già vigenti o in corso d'opera come il regolamento sull'autonomia didattica prevede:
Peraltro i tempi sono perentori e prevedono poteri sostitutivi in caso di latitanza dei soggetti incaricati.

I passaggi dopo l'approvazione dei piani di dimensionamento.
A completamento del DPR 233 sul dimensionamento, del D.L.vo 59/98 sulla dirigenza (e dei successivi passi per la indizione dei Corsi-concorsi di formazione e passaggio al nuovo ruolo) e del recentissimo schema di regolamento sull'autonomia didattica, devono essere ancora emanati due decreti rilevantissimi: quello sulla riforma del ministero e dell'amministrazione periferica (provveditorati) e l'altro sugli organi collegiali territoriali. Entrambi hanno dirette e importanti connessioni con l'autonomia istituzionale e il decentramento agli enti locali previsto dal D.L.vo n. 112/98 e con l'autonomia didattica (per esempio OO.CC. territoriali, funzioni di servizi di cui all'art. 139 del 112 e "reti di scuole" e programmi di ampliamento dell'offerta formativa).
Inoltre il Ministero della Funzione Pubblica deve provvedere alla distribuzione delle risorse umane, strutturali, economiche e finanziarie in base all'art. 7 della Legge 59/97 e dell'art. del D.L.vo 112/98. Il trasferimento delle competenze (sia alle singole scuole che agli enti locali; le prime in base al DPR 233 ed i secondi in base al D.L. 112) deve risultare contemporaneo e contestuale con il trasferimento delle risorse relative.
Nel corso di tale operazione deve essere determinato con precisione quali uffici e quale personale dei Provveditorati dovrà essere trasferito alle Province e ai Comuni per poter adempiere alle funzioni di cui all'art. 139 citato del D.L. 112. Il movimento riguarderà sia il personale dei ruoli amministrativi, sia quello docente distaccato o utilizzato, nell'ambito delle normative della mobilità generale dei dipendenti del pubblico impiego (D.L.vi n. 29 e successive modifiche).
Le Regioni debbono recepire il D.L. 112 e provvedere con proprie leggi e normative regionali all'applicazione degli articoli 135 e seguenti relativi alla istruzione e alla formazione professionale.
Il DDL 4754 (ex 932) sul precariato deve sistemare al questione del personale ATA, altrimenti attribuito a regioni e enti locali in base alla precedente legislazione.

Le priorita' delle singole scuole una volta rese autonome
Una volta definito e completato l'iter previsto dal 233 con l'emissione - da parte del provveditore agli studi - del decreto di riconoscimento dell'autonomia e della personalità giuridica in capo ad ogni singola scuola, questa diviene un'istituzione scolastica autonoma e titolare dei diritti e doveri previsti dalla nuova normativa.
Essa immediatamente si trova a dover assolvere i seguenti obblighi e competenze :
- redazione ed approvazione del P.O.F. (piano dell'offerta formativa) che riassume il precedente P.E.I. - carte dei servizi, ampliandolo ad una sorta di "carta d'identità" della scuola, in base alla quale essa propone il proprio progetto-patto con l'utenza, con le famiglie e con il territorio, predispone i propri indirizzi e l'adattamento dei curricola, ecc.
- predisposizione dello schema di Bilancio di istituto;
- impostazione della Pianta organica dell'istituzione;
- studio, impostazione, predisposizione di schemi relativi alle competenze previste dall'art. 21 della Legge 59/97 e dai decreti sul dimensionamento e sull'autonomia didattica; predisposizione progetti di modifica dei piani di studio, di ampliamento dell'offerta formativa, di dialogo e rapporto con la realtà territoriale (altre scuole non statali, agenzie formative e centri di F.P. enti locali, Nuclei di supporto all'autonomia, Irrsae, Cede, BDB, categorie economiche, ecc.); studio di eventuali accordi per reti e laboratori; ricerca di finanziamenti.

4. Compiti degli enti locali e delle scuole
Si menziona solo, a titolo di indice, l'ulteriore impegno (di preparazione, di studio, di dibattito e di applicazione) che graverà su enti locali e scuole:
a) con riferimento all'orientamento e alle nuove politiche attive del lavoro, impostazione dei percorsi per avvicinare domanda e offerta formativa;
b) applicazione del diritto allo studio e superamento della differenza di trattamento fra studenti delle scuole statali e non statali, almeno a livello dell'obbligo e del prossimo "nuovo obbligo" a 15-16 anni;
c) studio e progettazione di progetti di ampliamento dell'offerta formativa (legge 440/98);
d) sostegno all'impostazione di accordi fra scuole e alle reti di scuole (in applicazione dell'art. 7 del regolamento sull'autonomia didattica), con coinvolgimento delle scuole non statali e delle altre agenzie formative (c.f.p.);
e) predisposizione progetti di educazione permanente di formazione tecnica superiore (progetti sull'IFTS e sul futuro F.I.S.);
f) completamento degli adempimenti delle leggi 23/95 e dei decreti 626/242 sulla sicurezza degli edifici;
g) apertura di un tavolo di confronto con il Governo per definire il trasferimento di risorse adeguate a far fronte ai nuovi compiti trasferiti agli enti locali.

Scheda n. 3
Che fare nelle conferenze provinciali di organizzazione della rete scolastica in corso ?
Suggerimenti operativi

1. Approvare un regolamento interno per il funzionamento della C.P.O. allo scopo di regolamentarne i lavori, ma soprattutto di ottenere una puntuale e fedele applicazione del DPR 233 in materia di coinvolgimento delle realtà scolastiche.
In particolare è necessario che :
- vengano previste (almeno nelle province maggiori) delle Sezioni sub-provinciali o distrettuali che consentano di lavorare meglio e di effettuare un reale approfondimento delle questioni e delle proposte;
- in tali Sezioni siano ammessi, a pieno titolo o con voto almeno consultivo, supportato in tal caso da "quorum" elevati per le votazioni ufficiali, i rappresentanti delle istituzioni e delle componenti scolastiche del territorio. Ad esempio si può prevedere che ogni sezione sia costituita dai componenti di legge (Presidente di Provincia, Sindaci, Presidente di CSP e Provveditore) ma anche dal Presidente del Consiglio distrettuale, dal presidente o rappresentante della Consulta degli studenti, da un numero paritario di rappresentanti dei genitori, dei capi di istituto, dei docenti e degli amministrativi, ad esempio uno nelle sezioni più piccole e due in quelle maggiori, per ciascuna componente);
- oltre che nelle Sezioni distrettuali, anche nella sessione plenaria della C.P.O. siano ammesse rappresentanze delle componenti scolastiche;
- siano indicate le modalità di votazione, sia della C.P.O. in sessione plenaria, che nelle sezioni sub-provinciali o distrettuali, allo scopo di evitare confusioni.

Al riguardo si deve osservare che la legge non prevede il voto ponderato, ma neppure lo esclude e che, in caso di tale scelta, si deve evitare che essa diventi l'occasione per imposizioni che, attraverso maggioranze precostituite e limitate o addirittura faziose, possano annullare il senso e la possibilità stessa della concertazione come metodo fondamentale di lavoro della c.p.o.

2. Sulla base degli indirizzi e criteri adottati dalla Regione, ogni C.P.O. - tanto più se non esistono gli indirizzi regionali e si applica il disposto dell'art. 3 che consente alle C.p.o. di procedere anche in loro assenza - deve darsi un documento che fissi i criteri per determinare gli ambiti-bacini di utenza e gli indirizzi per procedere al piano di dimensionamento, nonchè per l'applicazione delle deroghe non automatiche cioè effettuate al di fuori dei commi 3, 7, 8, 9 e 10 dell'art. 3 del dpr 233.
Occorre tener presente che ambiti maggiori consentono di mantenere in vita le sezioni staccate; ambiti minori consentono o spingono in direzione di poli plurifunzionali a livello locale.
Si deve considerare il "tetto" del numero massimo provinciale di istituzioni ammissibili all'autonomia, in modo da non tagliare in modo forsennato, né sforare rispetto al consentito, ma tenendo un equilibrio politico, territoriale e funzionale.
Una maggior disponibilità di istituzioni consente - considerando che le scuole superiori e i circoli didattici elementari hanno minori problemi di dimensionamento - di "salvare", in definitiva, un numero maggiore di scuole medie. Occorre stare attenti a chi effettua tagli rilevanti allo scopo, surrettizio, di provocare un'inevitabile generalizzazione delle aggregazioni verticali.
In attesa del progredire del dibattito sui cicli e della scelta dell'architettura definitiva ordinamentale (6+3+3 o 8+4 o 4+4+4), è bene che non venga privilegiata nessuna delle due prospettive (aggregazione orizzontale o verticale). Per tale motivo l'ultimo testo del dpr ha abrogato il comma che imponeva la generalizzazione prioritaria delle fusioni orizzontali, ma non per questo ha previsto la generalizzazione delle verticalizzazioni.
Invece sembra che, sull'onda della moda, nella "comodità" dei rapporti locali, per effetto di una ispirazione genericamente innovativa o opportunisticamente rivolta a prefigurare uno degli sbocchi della riforma, tagliando la scuola media, si vada diffondendo la generalizzazione delle verticalizzazioni e degli istituti comprensivi anche dove non c'è necessità, né ragione funzionale.
il criterio di scelta deve essere sempre quello didattico, legato alla attuale funzionalità dell'istituzione esistente (che quando funziona bene non deve essere scardinata), ad un progetto didattico ed anche alle condizioni ambientali e professionali all'interno delle istituzioni interessate.

3/11/1998 webmaster@euganeo.it

il collegio senatoriale di Tino Bedin