Finora per i trattati dell’Unione è stato utilizzato l’articolo 11
della Carta costituzionale, ma appare più opportuno
seguire l’esempio tedesco: lì l’Europa
è diventata parte della democrazia nazionale

di Tino Bedin

Mi sono sempre meravigliato in questi mesi del gran discutere della forma di Stato in Italia, del modello di federalismo, della distribuzione quindi dei poteri sia in senso verticale che in senso territoriale, senza che su questi dibattiti non si facesse e non si faccia calare l'attualità dell'Unione Europea, del suo percorso ormai definito, dei cambiamenti che essa ha determinato e determina nella vita istituzionale anche italiana.
Mi domando: è possibile la modernizzazione della nostra Costituzione, senza tenere conto della prospettiva a brevissima scadenza dell'Unione Europea, con le cessioni di sovranità nazionale che sicuramente comporta?

I trattati dell’Unione nell’attuale Costituzione

I soli trattati (a prescindere da quelli Lateranensi) che nel nostro ordinamento occupano una posizione particolare sono quelli istitutivi delle Comunità Europee (nonché ovviamente quelli che modificano gli accordi originari continuando a perseguirne le finalità). Nonostante che tali trattati siano stati resi esecutivi in Italia mediante leggi ordinarie, è affermazione corrente che essi godano di una speciale "copertura costituzionale", offerta dall'articolo 11 della Costituzione, in base al quale "l'Italia ripudia la guerra come strumento di offesa alla libertà degli altri popoli e come mezzo di risoluzione delle controversie internazionali; consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le nazioni; promuove e favorisce le organizzazioni internazionali rivolte a tale scopo".
Questa disposizione costituzionale era stata pensata, in origine, come mezzo per consentire all'Italia il pieno ingresso nelle Nazioni Unite, ma l'indubbia volontà europeista di molti dei costituenti la predisponeva quasi naturalmente alla sua successiva estensione.
A dire il vero, la ratifica del Trattato di Maastricht nel 1992 alimentò nel Parlamento italiano un nutrito dibattito sulla opportunità di continuare ad avvalersi della legge ordinaria anche per ratificare quel Trattato. Si sosteneva che alcune cessioni di sovranità che in tal modo si consentivano (si pensi alla perdita di sovranità monetaria connessa alla realizzazione completa dell'UEM, o all'altra, in materia di regolazione del diritto di accesso al territorio nazionale, conseguente alle scelte sulla politica dei visti nell'ambito del terzo pilastro, in cui si possono prendere decisioni a maggioranza dei Paesi membri in casi di particolare urgenza) erano di tale entità da non poter essere introdotte con la semplice legge ordinaria di ratifica, ma avrebbero invece richiesto una legge di revisione della Costituzione.
Ciò significava dire che l'articolo 11 della Costituzione, che aveva sempre rappresentato la valvola di ingresso del diritto comunitario nel diritto italiano non poteva più essere esteso fino a giustificare gli importanti effetti di Maastricht, il cui trattato fu alla fine ratificato con legge ordinaria.

Anche l’Europa si interroga sulla sua democrazia

Una delle questioni che non avrebbe comunque potuto trovare posto nel lavoro della Commissione bicamerale (limitato alla seconda parte della Costituzione) e che oggi possiamo rilanciare attraverso modifiche puntuali previste dall’articolo 138 della Costituzione è la riformulazione dell'articolo 11 della Carta Costituzionale, eventualmente - come è avvenuto in Germania - attraverso l'introduzione di un articolo costituzionale specifico per le cessioni di sovranità connesse alla partecipazione all'Unione europea.
Anche il dibattito in corso a livello europeo (per iniziativa di Italia, Francia e Belgio) per la riforma istituzionale dell’Unione Europea può spingere in questa direzione.
Sembrano a molti necessarie tre cose: che la Commissione europea assuma in modo più netto il suo ruolo di "governo economico-sociale dell'Unione", in un rapporto organico con il Parlamento che deve accentuare la sua funzione di controllo democratico; che il Parlamento sia associato pienamente al potere legislativo su un piano di parità con il Consiglio; infine, che il Consiglio (che come é noto, rappresenta gli Stati) agisca come "senato dell'Unione" prendendo le sue decisioni sempre a maggioranza (maggioranza di Stati e di popolazione), e non più all'unanimità, in tutti i settori nei quali i trattati stabiliscono la competenza comunitaria, mentre si conserverà l'attuale funzionamento nelle materie che i trattati riservano ancora all'intesa intergovernativa.
E' quanto occorre per rendere l'Unione "più democratica e più efficace", obiettivo più volte proclamato nei vertici europei. Ed é quanto basta per entrare nella fase federale dell'unificazione. Si tratta, in sostanza, di rendere democratico e federale il cosiddetto "primo pilastro" dell'Unione, quello economico e delle politiche che sono già comunitarie (tutela sociale, protezione dell'ambiente, ecc.).

L’esperienza della Germania

Per tornare alla revisione costituzionale interna, l'esperienza della Germania è di particolare interesse per l'Italia, poiché la Costituzione tedesca già possedeva un articolo (l'articolo 24) di tenore analogo al nostro articolo 11. Nonostante ciò, in occasione della ratifica del Trattato di Maastricht è stato approvato il cosiddetto "articolo europeo" (articolo 23) che introduce particolari modalità per la realizzazione di ogni cessione di sovranità dalla Germania all'Unione europea.
In particolare, le leggi che realizzano tale cessione debbono essere adottate con una maggioranza rinforzata e, soprattutto, il ruolo del Bundesrat (la Camera dei Länder) acquista una particolare sottolineatura. Ciò avviene tanto nell'adozione delle leggi che riguardano la partecipazione all'Unione europea (si noti che nelle leggi ordinarie che regolano i rapporti internazionali della Germania con l'estero, il Bundesrat non ha invece un suo ruolo) quanto nell'esaltazione degli obblighi di informazione del Governo nei confronti del Bundesrat (e del Bundestag).
Il nuovo articolo 23 detta infatti una serie di procedure finalizzate a:
1) consentire sistematicamente alle Camere di essere informate sulle decisioni da prendere nell'ambito dell'Unione europea prima che queste divengano definitive;
2) attribuire al Bundesrat, nelle materie di competenza esclusiva dei Länder, il potere di dettare indirizzi cui il Governo deve attenersi.

La partecipazione delle regioni e dei parlamenti nazionali

Non vi è dubbio che uno dei "leit motiv" di questa riforma sia stato dunque far acquisire alle Regioni il giusto peso decisionale in un'Unione europea che, con sempre maggiore frequenza, elabora normative e decisioni che vengono a intaccare profondamente le competenze regionali.
Per tale aspetto, le riflessioni sul federalismo che tanta parte rivestono nel dibattito sulle riforme istituzionali potrebbero giovarsi anche dell'esperienza tedesca, attribuendo alle Regioni un ruolo più vivace nella definizione delle decisioni comunitarie.
Altro aspetto importante nella prospettiva di una revisione del bicameralismo è senz'altro il ruolo del Parlamento rispetto alla vita dell'Unione europea, ciò tanto se si vorranno differenziare le funzioni delle due Camere, quanto se ci si vorrà incamminare in altre direzioni. L'esperienza degli altri Paesi, anche qui, ci parla di un elevatissimo grado di parlamentarizzazione del processo decisionale comunitario: nel senso che in occasione della riforma del Trattato di Maastricht quasi tutti i Parlamenti (non quello italiano) hanno ottenuto dai rispettivi Governi di essere informati preventivamente sulle proposte di legislazione comunitaria, spesso strappando il diritto alla cosiddetta "riserva d'esame preventivo" parlamentare (Germania, Francia) che impedisce al Governo di definire un negoziato prima che il Parlamento abbia avuto il tempo di esprimersi al riguardo.

11/08/1998 webmaster@euganeo.it

il collegio senatoriale di Tino Bedin