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Anche senza la Commissione Bicamerale
Come si cambia la Costituzione
secondo... la Costituzione italiana

Si puo’ utilizzare l’articolo 138. Sono già stata apportate modifiche al primo testo approvato dai Costituenti

Le Costituzioni dei paesi a democrazia matura normalmente contengono norme che prescrivono con quale procedura esse possono essere modificate (revisione costituzionale).

La revisione costituzionale: un procedimento "rafforzato"

Il procedimento di revisione costituzionale è pressoché ovunque un procedimento "rafforzato" che si distingue dal normale procedimento legislativo. Si tratta – specie in presenza di una Corte costituzionale giudice delle leggi – di una caratteristica essenziale di una "Costituzione rigida", che non può essere modificata da leggi ordinarie. Normalmente il rafforzamento consiste:

nell’intervento a pari titolo della seconda camera nei sistemi a bicameralismo imperfetto (dove la camera bassa prevale nel procedimento legislativo ordinario);

nel raddoppiare le fasi di lettura del progetto e/o nel prevedere maggioranze speciali;

nella consultazione popolare finale (obbligatoria o eventuale).

Alcune Costituzioni – come quella tedesca – non prevedono referendum. In altre (Belgio, Paesi Bassi e, in taluni casi, Spagna), la doppia lettura e la consultazione popolare si combinano in modo particolare: tra la prima e la seconda lettura si prevede lo scioglimento obbligatorio delle Camere in modo che il Parlamento che approva la seconda lettura sia diverso dal Parlamento che ha approvato la prima.

L’articolo 138 della Costituzione

Il procedimento di revisione costituzionale in Italia è disciplinato dall’articolo 138 della Costituzione e dai regolamenti parlamentari e consta di due fasi, più una terza eventuale.
In una prima fase si svolge un procedimento del tutto simile a quello previsto per una legge ordinaria, con una navette fra Camera e Senato fino all’approvazione da parte delle due Camere di uno stesso testo.
Nella seconda fase il procedimento prosegue con maggiori vincoli: deve passare un intervallo di almeno tre mesi ed è necessario il voto favorevole della maggioranza assoluta dei componenti. In questa fase i regolamenti parlamentari prevedono solo una votazione complessiva, non essendo più possibili emendamenti. Se la maggioranza che approva è dei due terzi dei componenti, il procedimento si conclude e il testo approvato diviene legge costituzionale.
La terza fase – che consiste in un referendum sul testo – è eventuale e si può aprire se si verificano congiuntamente le seguenti due condizioni:

la maggioranza non raggiunge i due terzi;

c’è una richiesta entro tre mesi di :
Ø un quinto dei membri di una camera
Ø 500.000 elettori
Ø 5 consigli regionali.

Il testo diviene legge costituzionale se il relativo referendum ottiene la maggioranza dei voti validi. Non è necessario – come nel referendum abrogativo – che partecipi la maggioranza degli aventi diritto al voto.

I limiti alla revisione costituzionale

Le costituzioni pongono divieti espliciti alla revisione costituzionale: è il caso dell’art. 139 della Costituzione italiana, che vieta di rivedere la forma repubblicana, ma anche altre Costituzioni portano divieti espliciti di vario tipo. La Costituzione tedesca, ad esempio, ha più di un limite (tra cui l’articolazione in Laender, la sovranità popolare, il diritto di resistenza, i diritti inviolabili della persona: cfr. art. 79 L. F.)
In dottrina è opinione piuttosto diffusa – seppur non unanime - che il ricorso alla procedura costituzionale non renda costituzionalmente legittima ogni modifica alla Costituzione. In altre parole vi sarebbero delle parti della Costituzione immodificabili. Il fondamento di tale convinzione risiede nella differenza che esisterebbe tra "potere costituente" e "potere (di revisione) costituito", dove il primo è la fonte originale e il secondo è quanto deriva dalla fonte che non può – proprio perché derivata – snaturare la sua stessa origine. Un rapporto del genere si instaurerebbe tra Costituzione e legge costituzionale, dove lo strumento di cui la stessa Costituzione prevede l’utilizzo per adattare sé stessa nel tempo non potrebbe essere usato per sostituirla con qualcosa di radicalmente diverso. Inoltre – secondo alcuni - il potere costituito non potrebbe dar vita ad nuovo potere costituente, senza esserne travolto. Non tutti fanno propri questi principi: si ritiene infatti in Francia che il potere costituente non venga meno per effetto della Costituzione esistente, che ne sarebbe solo espressione.
Se l’esistenza di una parte immodificabile con le procedure di revisione è per lo più riconosciuta, è invece piuttosto controverso cosa sia immodificabile ( a parte l’espresso limite dell’art. 139 sulla forma repubblicana). In passato l’area ritenuta preclusa al potere costituito ha oscillato ampiamente, da un massimo che ricomprende anche principi facenti capo alla forma di governo, ad un minimo che copre i diritti inviolabili. Alcuni dati istituzionali si sono tuttavia aggiunti negli anni recenti.
In primo luogo la Corte Costituzionale, nell’affermare il proprio potere di sindacare anche una legge costituzionale ha chiaramente detto che vi sono principi – appartenenti all’"essenza dei valori supremi" della Costituzione (sentenza n.1146 del 1988) - che non sono modificabili neppure con legge costituzionale approvata conformemente all’art. 138.
In secondo luogo le leggi costituzionali n. 1/93 e n. 1/97 hanno reso modificabile, con la procedura basata su una speciale Commissione per le riforme, solo la seconda parte della Costituzione, non la prima né i principi fondamentali. Seppure ciò - ovviamente - non sta a significare che la prima parte rientri tutta nell’area della non modificabilità, la seconda parte risulta non di meno in gran parte modificabile.

La revisione della revisione

La procedura di revisione costituzionale deve comunque essere utilizzata anche per apportare modifiche alla stessa procedura di revisione costituzionale. Così se si vuole addivenire all’istituzione di organi speciali come commissioni (come si è verificato) o di assemblee con poteri costituenti (come è stato proposto) va utilizzata la procedura prevista dall’art. 138.

Tempi, oggetti e procedure

Nell’esperienza repubblicana non si è mai avuto un referendum su leggi costituzionali, anche se vi sono stati casi di approvazione a maggioranza inferiore dei due terzi.
Venticinque sono le leggi costituzionali approvate fino ad oggi, più la Costituzione stessa. Cinque sono state approvate dalla Costituente, venti sono state approvate dalle Camere repubblicane. Di queste ultime:

sei hanno modificato statuti speciali

otto hanno modificato dieci articoli della Costituzione (artt. 56, 57 - due volte -, 60, 68, 79, 88, 96, 131, 134, 135) e due disposizioni transitorie (VII, XI)

due hanno istituito speciali commissioni costituzionali.

quattro – su argomenti diversi – non hanno modificato espressamente il testo Costituzionale (Corte costituzionale, genocidio, referendum sull’Europa, seggi senatoriali al comune di Trieste).

Le prime leggi costituzionali - 9 febbraio 1948, n. 1 (sui giudizi di legittimità' costituzionale e sulla corte costituzionale), 26 febbraio 1948, n. 2 (statuto della regione Siciliana), 26 febbraio 1948, n. 3 (statuto speciale per la Sardegna), 26 febbraio 1948, n. 4 (statuto della regione Val d’Aosta), 26 febbraio 1948, n. 5 (statuto speciale per il Trentino-Alto Adige) – furono approvate dall’Assemblea Costituente, prima delle elezioni del primo Parlamento repubblicano (18 aprile 1948).

La prima legge costituzionale approvata dalle Camere è stata la n. 1 del 11 marzo 1953, sulla Corte costituzionale. In quella occasione dall’inizio della discussione (22 novembre 1950) alla deliberazione conclusiva (5 marzo 1953), passarono circa due anni e mezzo.
La procedura seguita fu quella di effettuare prima due letture alla Camera (16 marzo ’51 e 2 luglio ’52) e poi – successivamente – due letture al Senato (2 ottobre ’52 e 5 marzo ’53). Di fatto, vi fu un intervallo superiore a tre mesi fra tutte e quattro le approvazioni.

Successivamente fu approvata la legge costituzionale 18 marzo 1958, n. 1, con cui fu spostato al 1963 il termine transitoriamente previsto (XI Disp.) per creare nuove Regioni con procedura semplificata. Da allora la strada seguita fu diversa: prima si effettuò una doppia lettura come quella delle leggi ordinarie (prima in un ramo poi nell’altro), poi la doppia lettura fu ripetuta (ancora prima in un ramo poi nell’altro). Dall’inizio della discussione (25 luglio 1957) alla seconda deliberazione finale (5 marzo 1958) passarono poco meno di otto mesi. In questo caso l’intervallo fu superiore a tre mesi solo tra le due approvazioni di uno stesso ramo (ad esempio, tra la prima approvazione del Senato, il 25 luglio 1957 e la prima approvazione alla Camera, il 3 ottobre 1957, passarono meno di tre mesi).
I tempi parlamentari – dalla prima discussione all’approvazione finale – per approvare una legge costituzionale in passato sono stati assai variabili. Si va da un minimo di alcuni mesi (cinque, per la legge n. 3 del 1963 che istituì il Molise, ma da sei ad otto in più di un caso che non presentava particolare conflittualità) a più di quattro anni (per lo Statuto del Friuli, n.1 del 1963). Le leggi più impegnative hanno richiesto da uno a due anni circa in una legislatura ma, in alcuni casi, si trattava di iniziative in esame da più di una legislatura.

Le 20 leggi costituzionali delle Repubblica

Oltre alle due leggi costituzionali sopra ricordate sono state approvate altre diciotto legge costituzionali (a parte va collocato il D.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, T.U. dello statuto per il Trentino Alto-adige):

9 marzo 1961, n. 1, con cui sono stati assegnati tre seggi senatoriali al comune di Trieste ed altri comuni.

31 gennaio 1963, n. 1, con cui è stato approvato lo Statuto speciale della regione Friuli-Venezia Giulia

9 febbraio 1963, n. 2 , con cui sono stati approvati i nuovi articoli 56, 57 e 60 della Costituzione.

27 dicembre 1963, n. 3, con cui è stato istituita il Molise e sono stati di conseguenza modificati gli articoli 131 e 57 della Costituzione

21 giugno 1967, n. 1, concernente l’estradizione per i delitti di genocidio.

22 novembre 1967, n. 2, sulla Corte costituzionale, con modifica dell'articolo 135 della Costituzione

10 novembre 1971, n. 1, di modifica dello Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige.

23 febbraio 1972, n. 1, con cui è stata modificata la durata dell'assemblea regionale siciliana e dei consigli regionali

delle regioni a statuto speciale.

9 maggio 1986, n. 1, di modifica dell’articolo 16 dello Statuto speciale per la Sardegna

16 gennaio 1989, n. 1 in materia di reati ministeriali, con le conseguenti modifiche degli articoli 96, 134 e 135 della Costituzione.

3 aprile 1989, n. 2 che ha indetto un referendum di indirizzo sul conferimento di un mandato costituente al Parlamento europeo eletto nel 1989.

12 aprile 1989, n. 3, con cui sono state apportate modifiche alla durata in carica dell'assemblea regionale siciliana e dei consigli regionali delle regioni a statuto speciale.

4 novembre 1991, n. 1 che ha consentito lo scioglimento delle camere alla scadenza naturale anche nel corso del semestre bianco (articolo 88, secondo comma, della Costituzione);

6 marzo 1992, n. 1, che ha riformato la procedura per la concessione di amnistia ed indulto, (articolo 79 Costituzione );

6 agosto 1993, n. 1, che ha istituito la Commissione per le Riforme istituzionali nota come Commissione De Mita/Iotti;

23 settembre 1993, n. 2 che ha modificato gli statuti di alcune regioni ad autonomia differenziata ;

29 ottobre 1993, n. 3 che ha modificato il regime delle immunità parlamentari (articolo 68 della Costituzione)

24 gennaio 1997, n. 1 che ha istituito l’attuale Commissione parlamentare per le Riforme costituzionali.

 

Bicamerale e procedimento di revisione costituzionale

La stampa del 10 giugno scorso ha dato ampio risalto alla notizia del "fermo" dei lavori della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali. Da un punto di vista formale la Commissione continua ad esistere, perché la legge che la ha istituita prevede che essa venga a cessare solo se è approvata la riforma costituzionale per cui è stata istituita o in caso di scioglimento anticipato, a parte l’eventuale abrogazione, con legge ex art. 138, della legge istitutiva.
L’esistenza della Commissione, tuttavia, non è stata ritenuta di ostacolo all’ordinario percorso di revisione costituzionale, posto che i disegni di legge assegnati alla Commissione stessa sono quelli relativi alla parte seconda della Costituzione e presentati alla data di entrata in vigore della legge istitutiva (art.1.5 della legge). Altri disegni di legge costituzionale sono stati e saranno avviati lungo l’ordinario procedimento dell’art. 138 presso le normali Commissioni permanenti, senza ovviamente, il limite per materia riferito alla seconda parte della Costituzione, valido per la sola Commissione bicamerale.

a cura di Francesco Marcelli

Giugno 1998

16/08/1998 webmaster@euganeo.it

il collegio senatoriale di Tino Bedin