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L’Italia ratifica il Trattato di Amsterdam
Dopo la moneta, il lavoro:
l’Unione Europa si va completando
Ci si aspettava di più, dice il Parlamento italiano, ma a conti fatti gli aspetti positivi sono probabilmente prevalenti. La relazione del senatore Tapparo
e i commenti dei senatori Bedin, Bettamio e Besostri

Il Parlamento italiano, prima la Camera e poi il Senato, ha proceduto ad approvare il disegno di legge del governo dal titolo "Ratifica ed esecuzione del Trattato di Amsterdam che modifica il Trattato sull'Unione europea, i Trattati che istituiscono le Comunità europee ed alcuni atti connessi, con allegato e protocolli, fatto ad Amsterdam il 2 ottobre 1997". E’ stato cioè ratificato il nuovo Trattato dell’Unione Europea. Oltre che in aula, il Trattato è stato esaminato in Senato dalla Giunta per gli Affari europei e dalla Commissione Esteri.
Riportiamo il resoconto del dibattito alla Giunta per gli Affari Europei.

Il senatore TAPPARO, relatore sul provvedimento in titolo, rileva come le decisioni scaturite dalla Conferenza intergovernativa abbiano inciso soprattutto sul primo e sul terzo pilastro, concernenti, rispettivamente, le politiche comunitarie e la cooperazione giudiziaria, rinviando tuttavia un esame più approfondito delle questioni istituzionali al futuro. Per quanto concerne in particolare la parte relativa ai diritti fondamentali di cittadinanza il Trattato di Amsterdam prevede una procedura sanzionatoria per violazioni gravi e continuate dei princìpi di libertà e democrazia e dei diritti dell'uomo e introduce specifiche disposizioni per contrastare le discriminazioni basate sul sesso, la razza e la religione. In relazione al primo pilastro viene anche inserito un nuovo titolo dedicato all'occupazione con il quale gli Stati membri si impegnano a coordinare le rispettive azioni conservando tuttavia la competenza primaria in questa materia. Il Trattato prevede altresì che il Consiglio, deliberando a maggioranza qualificata, possa rivolgere delle raccomandazioni agli Stati membri e, con la procedura di codecisione con il Parlamento europeo, possa adottare misure di incentivazione che non comportino l'armonizzazione della legislazione.
Nell'ambito del primo pilastro non vengono inserite disposizioni che modificano la politica monetaria mentre figura invece l'integrazione nel Trattato delle norme di politica sociale precedentemente circoscritte nell'ambito di un protocollo allegato al Trattato di Maastricht. Altre innovazioni riguardano l'ambiente; viene infatti introdotto l'obiettivo dello sviluppo sostenibile e di una maggiore integrazione della tutela ambientale nell'ambito delle altre politiche, la salute ed i consumatori, materie di cui vengono ampliate e precisate le finalità.
In merito alla politica estera e di sicurezza comune (PESC) l'oratore rileva come perduri per le decisioni più importanti il ricorso al sistema dell'unanimità, peraltro contemperato dal principio dell'astensione costruttiva. Tale principio, nei casi in cui si prevede una decisione all'unanimità, consentirà di deliberare anche in presenza di astensioni a meno che uno Stato non si dichiari contrario per importanti ragioni di politica nazionale, nel qual caso la decisione viene rimessa al Consiglio europeo, che si pronuncia all'unanimità. Tra le altre innovazioni che riguardano la PESC figurano la possibilità che il Consiglio europeo definisca delle strategie comuni nonché l'istituzione di un Alto rappresentante, che coinciderebbe con il Segretario generale del Consiglio, chiamato a far parte della Troïka che rappresenterà l'Unione europea, nonché la costituzione di una cellula di pianificazione politica e di allarme tempestivo destinata a svolgere compiti di analisi e di preparazione delle decisioni.
Illustrando le innovazioni che riguardano il terzo pilastro il relatore rileva come dal nuovo Trattato sia prevista una graduale "comunitarizzazione" di materie quali i controlli alle frontiere, l'immigrazione e il diritto d'asilo, che attualmente rientrano nella sfera di applicazione della cooperazione intergovernativa, in relazione alle quali il Consiglio, per un periodo transitorio di cinque anni, continuerà a deliberare all'unanimità previa consultazione del Parlamento europeo mentre, successivamente, verrà applicata la procedura di codecisione. In relazione a tali materie i protocolli allegati al Trattato prevedono anche delle deroghe per Regno Unito, Irlanda e Danimarca. Al Trattato è inoltre allegato un protocollo che integra le disposizioni degli accordi di Schengen nell'ambito dell'ordinamento comunitario. Vengono altresì rafforzati gli strumenti in materia di cooperazione intergovernativa nei settori doganale, di polizia e del diritto penale. In tale campo, in particolare, è prevista anche l'adozione di decisioni quadro per fissare gli obiettivi comuni dell'armonizzazione della normativa degli Stati membri.
Per quanto concerne i profili istituzionali, fra le principali innovazioni figura la previsione di un voto del Parlamento europeo sul Presidente della Commissione designato dai Governi, l'esigenza di un'intesa fra i Governi e il Presidente in merito alla designazione degli altri Commissari ed un protocollo che prevede che, in vista del prossimo ampliamento, ciascuno Stato membro disponga di un solo Commissario allorché saranno ridefiniti i criteri di ponderazione del voto in seno al Consiglio. Lo stesso protocollo prevede altresì la convocazione di una nuova Conferenza intergovernativa sul funzionamento delle istituzioni comunitarie almeno un anno prima che il numero degli Stati membri dell'Unione sia superiore a 20.
Il Trattato di Amsterdam fissa anche un tetto di 700 componenti per il Parlamento europeo prevedendo un impegno a ridefinire il numero di deputati che spettano a ciascuno Stato membro mentre viene confermata l'esigenza di una deliberazione unanime del Consiglio, su proposta del Parlamento, per l'adozione di una procedura elettorale uniforme. Rilevando come il Trattato contempli altresì uno snellimento della procedura di codecisione ed una sua estensione a nuovi settori, l'oratore sottolinea tuttavia come i poteri del Parlamento restino limitati in alcuni dei settori più significativi, quali la politica sociale e l'occupazione, per i quali permane la semplice procedura di consultazione. Viene confermato, in particolare, un ruolo preminente del Consiglio a scapito della Commissione del Parlamento nell'ambito del secondo e del terzo pilastro. Alcune delle decisioni più importanti del settore comunitario, nel campo del diritto di stabilimento, dei programmi scientifici e tecnologici e dei diritti fondamentali, dovranno inoltre essere prese all'unanimità con procedura di codecisione con il Parlamento europeo.
L'oratore rileva altresì come dal nuovo Trattato risulteranno ampliate le competenze della Corte di giustizia ed illustra il protocollo sull'applicazione dei princìpi di sussidiarietà e proporzionalità, che definisce i criteri per l'attribuzione di nuove competenze all'Unione europea solamente in relazione all'inadeguatezza del livello inferiore a raggiungere gli stessi scopi. Tali criteri precisano tra l'altro gli spazi che devono essere lasciati alla competenza degli Stati in merito al recepimento delle direttive e all'attuazione delle politiche comunitarie.
In conclusione l'oratore ritiene inadeguate le soluzioni adottate in merito alla lotta alla disoccupazione, in quanto un prevalente orientamento liberista ha comportato delle scelte eccessivamente prudenti in merito allo sviluppo dei settori tecnologicamente strategici, ed esprime forti perplessità sulla possibilità di attuare una politica estera e di sicurezza comune più efficace. Prima dell'avvio concreto dell'allargamento sarà inoltre necessaria una nuova Conferenza intergovernativa volta a definire gli aspetti istituzionali rimasti irrisolti affrontando in particolare il crescente dualismo fra Parlamento europeo e Consiglio.

Il presidente BEDIN condivide il giudizio non completamente soddisfacente sul Trattato di Amsterdam espresso dal relatore Tapparo e rileva, tuttavia, come a sei mesi di distanza dalla firma del Trattato, quando fu più sentita la delusione per le precedenti aspettative, è possibile svolgere una lettura più ottimistica del nuovo accordo. L'oratore osserva in particolare come, a differenza del Trattato di Maastricht, che si caratterizza per gli aspetti monetari e di bilancio, il Trattato di Amsterdam verrà ricordato per l'accento posto sul tema dell'occupazione - che pur rimanendo di competenza degli Stati membri vedrà lo svolgimento di un'azione di coordinamento da parte dell'Unione europea - la cui centralità è dimostrata dal fatto che nel vertice straordinario di Lussemburgo si è concordato di applicare talune disposizioni in materia del nuovo Trattato prima ancora che sia completato il procedimento di ratifica. Il Trattato verrà ricordato anche per il ruolo più significativo riconosciuto, come rilevato dal relatore Tapparo, al Parlamento europeo e ai Parlamenti nazionali, grazie alla significativa estensione della procedura di codecisione. Lo stesso voto del Parlamento europeo sui paesi ammessi alla moneta unica e la correlazione posta dal Governo italiano tra la designazione di un componente del Comitato esecutivo della Banca centrale europea e le indicazioni assunte dal Parlamento, confermano un'evoluzione nel senso della riduzione del deficit democratico. A tali elementi si aggiunge poi il protocollo che, riconoscendo il ruolo della Conferenza degli Organismi specializzati negli affari comunitari dei Parlamenti nazionali (COSAC), contribuisce al rafforzamento della democrazia nel sistema delle istituzioni comunitarie.
L'oratore sottolinea altresì come la definizione del principio della cooperazione rafforzata - di cui la stessa moneta unica costituisce un esempio che potrà proficuamente applicarsi anche per la soluzione di problemi nei reciproci rapporti fra i nuovi Stati membri - aiuterà l'Unione europea a progredire con una maggiore velocità contestualmente al processo di allargamento. Nel parere della Giunta sarebbe pertanto opportuno indicare i suddetti aspetti positivi osservando tuttavia l'esigenza di un ulteriore rafforzamento dei profili istituzionali dell'Unione.
Osservando come lo stesso assorbimento degli accordi di Schengen costituisca un aspetto di grande rilevanza sociale, consentendo la creazione di un grande spazio unico in cui i cittadini possano realmente sentirsi europei, il presidente Bedin ritiene infine che nel parere si possa esprimere anche il sostegno della Giunta per la dichiarazione allegata al Trattato da Francia, Belgio e Italia, in merito ad un rafforzamento delle istituzioni che sia collegato e non contrapposto al processo di allargamento.

Il senatore BETTAMIO condivide le considerazioni del relatore Tapparo e del presidente Bedin. L'oratore sottolinea inoltre come, nonostante il formale rafforzamento dei poteri del Parlamento europeo, resti sostanzialmente inalterato il problema del deficit democratico, prevalendo ancora il ruolo del Consiglio nell'equilibrio dei poteri del sistema comunitario. L'oratore rileva altresì come spetti ancora ai Governi la decisione finale sulle riforme istituzionali e come la PESC, più che una reale politica europea, si configuri come una somma delle politiche nazionali che, in assenza di accordo, determinano la rinuncia dell'Europa a prendere posizione. Una riscrittura del Trattato si rende infine necessaria per realizzare una vera politica sociale e fiscale comune, che eviti che la sola integrazione monetaria comporti fenomeni di competizione selvaggia fra gli Stati membri.

Il senatore BESOSTRI sottolinea l'esigenza di una modifica del Regolamento nel senso di una trasformazione della Giunta in Commissione permanente cui dovrebbe spettare l'esame della legge comunitaria. Con riferimento all'intervento del senatore Magnalbò si pone inoltre la necessità di una riflessione nell'ambito del dibattito sulle riforme costituzionali, volta a precisare le forme di raccordo con l'Unione europea e di coordinamento della normativa interna di recepimento del diritto comunitario.
Nella prospettiva di una crescente attribuzione di competenze alle Regioni si dovrà infatti evitare un'applicazione disomogenea del diritto comunitario sul territorio italiano, che comporterebbe altrimenti comprensibili disagi per i cittadini, gli operatori economici e gli operatori del diritto. L'oratore, ribadendo infine il proprio rallegramento per la nomina di un rappresentante del Governo incaricato del coordinamento delle politiche comunitarie, esprime l'auspicio che tale incarico venga svolto a livello di Ministro, così come avviene in altri Stati membri.

Il sottosegretario FASSINO rileva come l'Europa si accinga ad attraversare una seconda fase costituente caratterizzata dall'integrazione monetaria, dal processo di allargamento e dall'ampliamento dello spazio di Schengen, già dal 1999, agli Stati nordici e alla Grecia. Tali fenomeni comporteranno un salto di qualità enorme, che richiede la consapevolezza che il processo di integrazione europea non procede in modo continuo ma per contraddizioni e salti, il più significativo dei quali si è verificato con la caduta del muro di Berlino. A seguito di tale evento, infatti, il processo di integrazione, precedentemente circoscritto ad un insieme di Stati che si caratterizzavano per un assetto culturale, sociale, economico e istituzionale più omogeneo, si è ampliato a nuovi Stati che lo rendono molto più complesso. Risultano pertanto connesse a tale complessità le due dimensioni che caratterizzano il suddetto processo, quella comunitaria e quella intergovernativa, le quali sono entrambe riflesse nel Trattato di Amsterdam. Benché la prospettiva auspicabile sia quella di uno sviluppo della dimensione comunitaria rispetto a quella intergovernativa, si deve tener conto che tale mutamento non è né semplice né lineare. Anche se il Trattato di Amsterdam non ha affrontato compiutamente il problema delle riforme istituzionali si deve pertanto considerare nella giusta dimensione la portata di innovazioni come l'estensione del potere di codecisione del Parlamento europeo, che ha finalmente acquisito una reale incidenza.
L'oratore sottolinea quindi come il problema da affrontare sia quello del passaggio dal criterio dell'unanimità, ancora applicato a quasi tutte le materie, al sistema del voto a maggioranza, e la conseguente interazione di tale problema con il meccanismo della cooperazione rafforzata. Questi temi non sono stati risolti al Vertice di Amsterdam anche perché, alla vigilia dell'unione economica e monetaria e dell'avvio del processo di ampliamento, si è comprensibilmente preferito svolgere una pausa di riflessione prima di procedere ad un ulteriore trasferimento di sovranità.
Con riferimento agli aspetti già descritti dal relatore Tapparo l'oratore illustra alcuni degli aspetti più significativi del nuovo Trattato: lo sviluppo del concetto di cittadinanza assume particolare rilevanza nella prospettiva dell'adesione di paesi che hanno una minore consuetudine con la democrazia e considerevoli problemi con le minoranze; l'inclusione nel Trattato del capitolo sociale e del capitolo sull'occupazione ha consentito iniziative come il Vertice straordinario di Lussemburgo e il piano d'azione per l'occupazione; in relazione al terzo pilastro avranno conseguenze significative lo sviluppo dei poteri della Corte, la comunitarizzazione delle disposizioni di Schengen e di altre materie precedentemente concernenti la cooperazione giudiziaria intergovernativa. In merito alla PESC l'Unione si è finalmente dotata di strumenti, la cui reale incisività dipenderà dalla volontà politica, quali l'Alto rappresentante e la cellula di programmazione che, consentendo di svolgere un'analisi comune, costituisce il presupposto per ogni azione comune.
L'oratore osserva inoltre come il Governo non abbia ridotto gli sforzi per procedere, parallelamente ai negoziati sull'allargamento, alle ulteriori riforme istituzionali che si rendono necessarie. In tale quadro sono previsti un rilancio della discussione in occasione del semestre di Presidenza tedesco, nel 1999, e lo svolgimento di taluni seminari bilaterali con la Francia, a giugno, e con la Germania, ad ottobre, che si accompagneranno all'azione svolta anche a livello parlamentare. Al riguardo l'oratore comunica alla Giunta di essere stato informato da parte del Presidente della Commissione affari istituzionali di ulteriori iniziative avviate dal Parlamento europeo e ribadisce l'impegno profuso dal Governo su tale argomento nelle varie sedi.

Il relatore TAPPARO esprime la propria disponibilità a recepire le considerazioni esposte dal presidente Bedin e dal sottosegretario Fassino e sottolinea tuttavia l'esigenza di non improntare il parere della Giunta ad un'eccessiva prudenza. A tale proposito sarebbe necessario raggiungere progressi più significativi in campo istituzionale ed in merito a politiche idonee ad affrontare in modo sostanziale il problema dell'occupazione, senza attenersi esclusivamente a principi liberisti. Gli sviluppi in Kosovo ed altri avvenimenti inducono inoltre a ritenere necessaria una politica estera e di sicurezza più efficace, procedendo alle conseguenti determinazioni istituzionali.
Prendendo atto delle osservazioni del sottosegretario Fassino sulla dualità che caratterizza il processo di integrazione l'oratore rileva la difficoltà di una costruzione istituzionale che dovrà necessariamente vedere riconosciuta al Parlamento europeo una maggiore dignità.

24/07/1998 webmaster@euganeo.it

il collegio senatoriale di Tino Bedin